Etusivulle!

Keskiviikko 2008-01-16. KHO: Helsingin ja Sipoon välisen rajan siirto. Vantaan alueen luovutus.

Tämän numeron etusivulle! 3.1. Valitukset Menettelyvirheet ja Muu lainvastaisuus. KHO:n jaottelemana. Päätöksestä poiminut Nettisanomat perjantaina 2008-01-18. Ohjeellinen.

Nettisanomien laatima sisällysluettelo. Linkki yksityiskohtaiseen sisällysluetteloon. KHO:2008:1 Kuntajako - Hallintovalitus - Erityisen painava syy - Helsingin seutu Päätös, josta valitetaan 1. Asian aikaisempi käsittely 1. 1. Helsingin kaupunginvaltuuston esitys 1.2. Kuntajakoselvittäjän ehdotus 1.3. Lausunnot kuntajakoselvittäjän ehdotuksesta 1.4. Huomautukset kuntajakoselvittäjän ehdotuksesta  2. Valtioneuvoston päätös kuntajaon muuttamisesta 3. Asian käsittely korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3.1. Valitukset 3.2. Sisäasiainministeriön lausunto 3.3. Selitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa 3.4. Vastaselitykset korkeimmassa hallinto-oikeudessa 4. Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu Nettisanomien laatima sisällysluettelo. Linkki yksityiskohtaiseen sisällysluetteloon.

KHO:2008:1 Vuosikirjanumero KHO:2008:1 Antopäivä 15.1.2008 Taltionumero 33 Diaarinumerot 2024, 2161, 2162, 2163, 2286, 2343, 2385, 2400, 2428, 2429, 2437, 2462, 2463, 2464, 2465, 2466, 2467, 2469, 2471, 2472, 2474, 2475, 2476, 2477 ja 2478/1/07 Kuntajako - Hallintovalitus - Erityisen painava syy - Helsingin seutu Valtioneuvosto oli kuntajakolain nojalla päättänyt kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä siten, että Helsingin kaupunkiin liitetään niin sanottu Västerkullan kiilan alue Vantaan kaupungista sekä lounaisosa Sipoon kunnasta. Päätös merkitsi samalla myös yleisen hallinnollisen aluejaotuksen osittaista muuttamista Helsingin seudulla. Korkein hallinto-oikeus katsoi päätöksestä tarkemmin ilmenevillä perusteilla, että kuntajaon muutos täytti kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 1-4 kohdissa säädetyt yleiset oikeudelliset edellytykset kuntajaon muutokselle. Sipoon kunnan vastustuksen vuoksi kuntajaon muutos voitiin kuntajakolain 5 §:n 2 momentin mukaan jo tästä syystä tehdä vain erityisen painavilla 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Valtioneuvoston päätöksen lainmukaisuutta ratkaistaessa oli tältä osin otettava huomioon, että kysymyksessä oli erityinen Helsingin seutuun kuuluva alue, jolla tarkoitetaan pääkaupunkiseudun ja sen kehyskuntien muodostamaa aluetta. Se oli maan muista kunnallisista jaotuksista poikkeava alue. Tämä ilmeni muun ohella siitä, että valtioneuvoston vuonna 2000 maankäyttö- ja rakennuslain nojalla antamissa valtakunnallisissa alueidenkäyttötavoitteissa Helsingin seutu oli asetettu muuhun maahan verrattuna erityiseen asemaan. Kun otettiin huomioon liitosalueen sijainti ja sen merkitys Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen hallitulle ja tasapainoiselle kehittämiselle sekä liitoksen luomat edellytykset parantaa Helsingin seudun asuntorakentamista sekä liikenneyhteyksiä valtakunnallisten alueidenkäyttötavoitteiden mukaisesti, kuntajakolain 3 §:n yleiset edellytykset täyttyivät kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetulla tavalla myös erityisen painavina. Valtioneuvoston päätös ei ollut lainvastainen. Kuntajakolaki 3 § ja 5 § Kort referat på svenska Päätös, josta valitetaan Valtioneuvoston päätös 28.6.2007 kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä. Päätös on julkaistu 4.7.2006 Suomen säädöskokoelmassa numerolla 746. -- 3.1. Valitukset Menettelyvirheet Kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen esitys perustuu virheellisiin ja puutteellisiin tosiasioihin. Valmisteluaika on ollut aivan liian lyhyt. Esitykseen on kopioitu suoraan tekstiä Helsingin kaupungin asiakirjoista. Valtioneuvoston päätöksen valmistelu on ollut puutteellista. Kuntajakoselvittäjä Myllyniemi on Uudenmaan maakuntaliiton hallituksen jäsenenä puoltanut Uudenmaan liiton ja Itä-Uudenmaan liiton yhdistämistä. Sipoon kunta kuuluu Itä-Uudenmaan liittoon. Häntä ei siten voida pitää puolueettomana selvittäjänä. Pääministeri Matti Vanhanen on ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn valtioneuvostossa. Hän on useissa yhteyksissä ennen päätöksen tekoa ilmaissut tukensa Helsingin kaupungin osaliitosesitykselle. Muu lainvastaisuus Valtioneuvoston päätös on perustuslain 6 §:n yhdenvertaisuusäännöksen vastainen. Kuntajaon muutos ei edistä palvelujen järjestämistä Sipoon kunnan asukkaille. Kuntajaon muutos ei myöskään paranna sipoolaisten elinolosuhteita eikä paranna elinkeinojen toimintamahdollisuuksia Sipoossa tai edistä Sipoon toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta. Valtioneuvoston päätös merkitsee, että Helsingin kaupungin asukkaat ja Sipoon kunnan asukkaat eivät ole yhdenvertaisia lain edessä. Päätös loukkaa myös Helsinkiin siirrettävällä alueella asuvien sipoolaisten perustuslain 9 §:ssä säädettyä liikkumisvapautta ja oikeutta valita asuinpaikkansa, koska heidän täytyy vastoin tahtoaan muuttaa asuinkuntaansa. Lisäksi valtioneuvoston päätös merkittävästi heikentää siirretyllä alueella asuvien ruotsinkielisten sipoolaisten kielellistä asemaa. Noin 39 prosentilla Sipoon asukkaista on nykyään äidinkielenä ruotsin kieli. Helsingissä on äidinkielenä ruotsin kieli vain noin 6 prosentilla. Päätös loukkaa myös perustuslaissa säänneltyä kunnallista itsehallintoa. Kuntajakolain 3 ja 5 §:n edellytykset eivät täyty. Kuten dosentti Mennola lausunnossaan toteaa, kunnan lisäalueen tarve ei voi olla kunnallisen jaotuksen muuttamisen perusteena. Aluejaon muutoksen perusteena voi olla vain alueen asukkaiden, elinkeinojen tai kunnallishallinnon aseman ja toimintakyvyn tosiasiallinen parantaminen. Alueen asukkailla ja elinkeinoelämällä tarkoitetaan silloin nimenomaan nykyisiä asukkaita ja tämänhetkistä todellista elinkeinorakennetta. Asiassa ei ole pystytty osoittamaan, että nämä erityiset edellytykset täyttyisivät sipoolaisten osalta. Menettelyvirheet Kuntajakoselvittäjälle varattu aika oli asian laajuuteen nähden erittäin lyhyt. Esimerkiksi päätöksen taloudellisia vaikutuksia Sipoolle ei ole uskottavalla tavalla selvitetty. Kuntajakoselvityksessä on huomattavasti Helsingin kaupungin asiakirjoista tehtyjä lainauksia. Kun Helsingin kaupungin aikomus tehdä kuntajaon muuttamista koskeva esitys tuli julkisuuteen, pääministeri Vanhanen ilmoitti kannattavansa esitystä. Hän on jo ennen kuntajakoselvitystä päättänyt kannastaan. Hän on siis esteellisenä osallistunut päätöksentekoon valtioneuvostossa. Muu lainvastaisuus Suomi on sitoutunut noudattamaan Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaa. Valtioneuvoston päätös, jolla liitetään merkittävä osa Sipoon kunnasta Helsingin kaupunkiin, on Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 3, 4 ja 5 artiklan vastainen. Päätöksellä puututaan Sipoon kunnan asukkaiden itsehallinto-oikeuteen ja se on siten perustuslain 121 §:n vastainen. Kuntajakolain 3 ja 5 §:n edellytykset kuntajaon muutokselle eivät täyty. Lounais-Sipoon liittäminen Helsinkiin ei voi parantaa ainakaan Sipoon kunnan toimintakykyä ja toiminnan taloudellisuutta tai parantaa Lounais-Sipoon asukkaiden elinolosuhteita. Myöskään väitteelle, jonka mukaan alueen liittäminen Helsinkiin edistäisi palvelujen järjestämistä alueen asukkaille tai parantaisi alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia, ei kuntajakoselvittäjä tai valtioneuvosto esitä mitään uskottavia perusteita. Huomioon on otettava myös kuntajakolain 1 §. Koska Sipoolla ja Helsingillä on yhteistä maarajaa, ovat kuntajakoselvittäjän väitteet seudun kehityksen vinoutumisesta ja sen syistä selvästi virheellisiä. Päätöstä tehtäessä olisi tullut ottaa huomioon, mitä laki kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta toteutuessaan tarkoittaa Sipoon kunnalle. Menettelyvirheet Asiaa on useissa eri vaiheissa käsitelty kiireellisesti. Kuntajakoselvittäjän on osoitettu kopioineen selvityksensä sisällön valtaosin muiden tuottamista asiakirjoista. Kuntajakoselvittäjän työtapa ja kanssakäyminen Sipoon kunnan kanssa on katsottava monessa muussakin suhteessa epäasialliseksi ja epämääräiseksi. Kuntajakoselvittäjä ei ole pyytänyt kunnilta kirjallisia lausuntoja lainkaan. Valtioneuvoston jäsenille ei ministeriön esittelymuistiossa ole lainkaan kerrottu, että useat ulkopuoliset juridiset asiantuntijat ovat katsoneet liitosesityksen lainvastaiseksi. Pääministeri Vanhanen on jo ennen Helsingin kaupungin esitystä keväällä 2006 puoluejohtajana silloisen valtiovarainministeri Eero Heinäluoman ja nykyisen valtiovarainministeri Jyrki Kataisen kanssa sopinut liitosasiasta. Tämä puolueiden välinen korkean tason sopimus on sittemmin ohjannut ratkaisevasti asian käsittelyä. Vanhanen on siten ollut esteellinen osallistumaan päätöksentekoon. Muu lainvastaisuus Päätös loukkaa paitsi perustuslain 121 §:n turvaamaa kunnallista itsehallintoa myös kuntajakolain lakisidonnaisuutta korostavaa luonnetta. Voimassa oleva kuntajakolaki kattaa kuntajaotuksen muutosprosessiin liittyvät asiasisällölliset seikat, toiminnot ja tilanteet tyhjentävästi. Kuntajaotuksen muutoksilla on siis pyrittävä edistämään kuntajaon tarkoitusten ja kehittämistavoitteiden toteutumista ja niiden on täytettävä kuntajaon muuttamiselle asetetut yleiset ja erityiset ehdot. Kuntajaotuksen muutosta ei voida tehdä, vaikka se edistäisi1 §:ssä säädettyjä tarkoituksia ja tavoitteita, jos se ei täytä kuntajakolain 3 §:n yleisiä ja 4 tai 5 §:ssä säädettyjä erityisiä edellytyksiä. Kuntajaon muutoksen yleiset edellytykset esitetään 3 §:n 1 momentissa vaihtoehtoina. Niitä on oikeudellisessa arvioinnissa kuitenkin tarkasteltava kokonaisuutena. Arvioinnissa on otettava huomioon myös muutoksen kielteiset vaikutukset 3 §:ssä tarkoitettuihin seikkoihin ja niiden välityksellä mahdollisesti myös 1 §:ssä säädettyihin tavoitteisiin, mukaan lukien kunnallinen itsehallinto. Muutoksen vaikutuksia on tarkasteltava paitsi aluetta saavan myös aluetta menettävän kunnan kannalta, mikä ilmenee myös kuntajakolain esitöistä. On myös ilmeistä, että kuntajakolain 3 §:ssä tarkoitetaan asukkailla nimenomaan päätöksenteon ajankohdan asukkaita. Kuntajakolain 5 §:n 2 momentin tarkoittamia pakkoliitoksia koskevan vaatimuksen erityisen painavista erusteista täyttää vain sellainen "tärkeä yleinen etu", joka kuuluu 3 §:ssä täsmennettyjen kuntajaon muutosten yleisten edellytysten alaan. Valtioneuvoston päätös on lain ja hyvän hallintotavan vastainen. Ratkaisun perusteluissa ei ole osoitettu kuntajaon muutokselle kuntajakolain 3 ja 5 §:ssä asetettuja edellytyksiä. Ratkaisu loukkaa ennakkotapauksena kunnallisen itsehallinnon periaatetta vakavasti ja räikeällä tavalla sivuuttaa Sipoon kunnan omat konkreettiset pyrkimykset alueensa kehittämiseksi. Menettelyvirheet Kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemi on ollut esteellinen tekemään kuntajaon muutosta koskevan esityksen. Myllyniemi ei ole ollut objektiivisesti puolueeton. Kuntajakoselvittäjä oli nimitetty aikaisemmin kuntajakolain uudistamista koskevan työryhmän puheenjohtajaksi. Työryhmä luovutti laatimansa mietinnön 30.5.1997. Työryhmän kuntajakoa koskeva lakiesitys oli miltei täydellisesti uuden kuntajakolain mukainen. Toisaalta hän on toiminut sisäasiainministeriön toimesta kuntajakolain nojalla tapahtuvien toimeksiantojen suorittajana. Toimeksiannot ovat etupäässä koskeneet kuntien kesken tapahtuneita kuntajakomuutoksia. Näissä, kuten Sipoonkin osalta, hän on soveltanut valmistelemaansa kuntajakolakia. Myllyniemi on sosiaalidemokraattisen puolueen jäsenenä vahvasti edustanut puolueen myönteistä kantaa kuntaliitosasiassa. Pääministeri Matti Vanhanen on omalla toiminnallaan tullut esteelliseksi päättämään kuntaliitoksesta. Hän on ennen päätöksentekoa useassa yhteydessä ilmaissut myönteisen mielipiteensä kuntajakomuutokseen. Sipoon kunnalla on ollut aivan liian lyhyt aika antaa lausuntonsa kuntajakoselvittäjän asettamisesta. Valtioneuvoston esittelymuistiossa ei ole lainkaan kerrottu Sipoon näkemyksiä eikä kunnan sinne toimittamia asiantuntijalausuntoja. Muu lainvastaisuus Valtioneuvoston päätös ei täytä kuntajakolain 3 §:ssä säädettyjä yleisiä edellytyksiä eikä lain 5 §:ssä säädettyjä erityisiä edellytyksiä. Stenvall on valituksessaan viitannut ministeri Mauri Pekkarisen valtioneuvoston päätökseen liittämään eriävään mielipiteeseen sekä Sipoon kunnanhallituksen valitukseen ja siihen liitettyihin asiantuntijalausuntoihin. Menettelyvirheet Kuntajakolain 6 §:n mukaan kuntajako voi perustua joko kunnan (tai kunnan jäsenen) esitykseen tai sisäasiainministeriön aloitteeseen. Mainitun säännöksen mukaan esityksessä tai aloitteessa on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja siihen on mahdollisuuksien mukaan liitettävä asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Milloin esitys tai aloite tarkoittaa kunnan jonkin alueen tai joidenkin alueiden siirtämistä toiseen kuntaan tai toisiin kuntiin, siinä on tarpeellisella tarkkuudella ilmoitettava nämä alueet. Kunnan tulee näin ollen perustella esityksensä ja siihen on liitettävä tarpeellinen selvitys. Mutta myös ministeriön tulee perustella aloitteensa vastaavalla tavalla ja myös ministeriön tulee liittää aloitteeseensa tarpeellinen selvitys. Tämä kuntajakolain edellyttämä selvittämisvelvollisuus on keskeisessä asemassa esityksen tai aloitteen valmistelussa ja luo pohjan prosessin kuulemisvaiheelle ja koko asian lainmukaisuuden arvioinnille. Helsingin, Vantaan ja Sipoon kuntarajojen muutoksiin liittyen on ollut vireillä Helsingin kaupungin esitys, josta kaupunki teki päätöksen 21.6.2006. Tästä kunnan esityksestä asianosaisia kuultiin kuntajakolain 7 §:n edellyttämällä tavalla. Tämän esityksen käsittely päättyi sisäasianministeriön päätökseen 28.6.2007, jolla ministeriö hylkäsi tämän kaupungin esityksen. Valtioneuvoston valituksenalainen päätös ei perustu ministeriön aloitteeseen, sillä ministeriö ei koskaan ole tehnyt asiaa koskevaa aloitetta, jossa ministeriö kuntajakolain 6 §:n tarkoittamalla tavalla olisi perustellut kuntajaon muuttamisen tarvetta ja johon kuntajakolain edellyttämällä tavalla olisi liitetty asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Koska ministeriö ei koskaan ole tehnyt asiaa koskevaa aloitetta, siitä ei tietenkään ole voitu kuulla asianosaisia hallintolain ja kuntajakolain edellyttämällä tavalla. Koska asia tältä osin on yksiselitteisen selvä, ja koska edellä mainittu menettelyvirhe olennaisella tavalla on vaikuttanut koko prosessiin ja vaarantanut asianosaisten oikeusturvan, on valtioneuvoston päätös kumottava ja poistettava. Sisäasiainministeriö asetti 26.9.2006 Pekka Myllyniemen kuntajakoselvittäjäksi tässä asiassa. Tätä päätöstä tehtäessä hallintolain 34 ja 36 §:n mukaista kuulemista ei kuitenkaan suoritettu eikä kuulemisesta ilmoitettu sillä tavoin kuin hallintolain 58 §:ssä säädetään tiedoksiannosta viranomaiselle, vaan hallitusneuvos Arto Sulonen ilmoitti puhelimitse 21.9. klo 10 sisäasiainministeriössä pidettävästä kuulemistilaisuudesta, mihin hänen ilmoituksensa mukaan oli kutsuttu asianomaisten kuntien kuntajohtajat. Tämän puhelinkeskustelun perusteella Sipoon kunnasta kuulemistilaisuuteen osallistuivat kunnanjohtaja Markku Luoma, kunnanhallituksen I varapuheenjohtaja Susanna Taipale-Vuorinen sekä kunnanhallituksen jäsen Bengt Wiik. Kun mainitussa kuulemistilaisuudessa tiedusteltiin kuulemisen tarkoituksesta, ilmoitettiin sisäasiainministeriön taholta, että se on kuntajakolain 8 §:n mukainen kuuleminen. Tällöin Sipoon edustajat ilmoittivat, ettei tilaisuus täytä kuulemiselle säädettyjä edellytyksiä. Hallitusneuvos Arto Sulonen sanoi, että tällainen kuuleminen on ollut tapa. Sipoon edustajat ilmoittivat siihen, että asia halutaan käsitellä kunnanhallituksessa. Ministeri Mannisen käsityksen mukaan paikalla olivat toimivaltaiset henkilöt päättämässä asioista. Mainitussa tilaisuudessa ministeri Manninen kuitenkin antoi kuulemiselle määräajan maanantaihin 25.9. saakka. Sisäasiainministeriön suorittama edellä mainittu kuuleminen ei täytä hallintolain, kuntalain eikä kuntajakolain määräyksiä kuulemismenettelystä. Todettakoon, että kunnanhallitus sai kuulemiseen suullisesti neljän päivän määräajan, eli kuulemiselle varattu määräaika oli kohtuuttoman lyhyt ja näin ollen myös lainvastainen eikä kuulemisesta myöskään tiedotettu hallintolain edellyttämällä tavalla. Koska kuntajakoselvittäjän asettamispäätöksellä voi olla huomattava vaikutus myös muiden kuin asianomaisten kuntien elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, sisäasiainministeriön olisi hallintolain 41 §:n mukaisesti myös tullut varata näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta. Kun edellä mainittua vaikutusmahdollisuuksien varaamista koskevaa säännöstä ei sovellettu, ministeriö syyllistyi myös tältä osin asiassa menettelyvirheeseen. Kun valtioneuvoston päätöksen valmistelua rasittavat edellä mainitut menettelyvirheet, tulee valtioneuvoston päätös kumota ja poistaa. Kuntajakoselvittäjä on Uudenmaan liiton hallituksen jäsen. Ottaen huomioon, että Uudenmaan liitto on aktiivisesti pyrkinyt sisällyttämään Sipoon kunnan Uudenmaan liittoon nykyisen Itä-Uudenmaan liiton sijaan ja että rajamuutos myös suoraan palvelisi Uudenmaan liittoa sekä liiton maantieteellisen alueen että veromaksupohjan kasvun myötä, on ilmeistä, ettei asetettua kuntajakoselvittäjää myöskään tällä perusteella voida pitää puolueettomana. Kuntajakoselvittäjä on omassa poliittisessa toiminnassaan aktiivisesti Uudenmaan liiton valtuuston jäsenenä ottanut kantaa Helsingin laajentumiseen itään. Hän on toiminut aktiivisesti yhdessä Helsingin kaupungin keskeisten poliittisten edustajien kanssa Helsingin kaupungin intressien puolesta eikä häntä voida tämän johdosta pitää puolueettomana. Kuntajakoselvittäjä on esteellinen (objektiivinen jääviys), koska hän on virkamiehenä ministeriön toimeksiannosta valmistellut esityksen kuntajakolaiksi, ja toisaalta hän on toiminut sisäasiainministeriön toimesta kuntajakolain nojalla tapahtuvien toimeksiantojen suorittajana. Ottaen vielä huomioon, että kuntajakoselvittäjä on asetettu vastoin Sipoon kunnan kantaa, on katsottava, että sisäasianministeriön edellä mainittu päätös syntyi kuntajakolain 8 §:n vastaisella tavalla ja että valtioneuvoston valituksenalaista päätöstä tämän johdosta rasittaa merkittävä menettelyvirhe, jonka perusteella valtioneuvosto päätös on kumottava ja poistettava. Edellä mainituin perustein Sipoon kunta katsoo, että luottamus kuntajakoselvittäjän puolueettomuuteen on vaarantunut myös hallintolain 28 §:n 1 momentin 7 kohdan tarkoittamalla tavalla. Apulaisoikeuskanslerin 14.6.2007 antamaan päätökseen ja pääministeri Vanhasen toimintaan viitaten kunnanhallitus pitää täysin ilmeisenä sitä, että pääministeri Vanhasta on pidettävä asiassa esteellisenä. Pääministeriä on informoitu asiasta etukäteen ennen Helsingin kaupungin päätöstä asiasta, ja hän on antanut päätökselle tukensa etukäteen. Hän on itse ja oma-aloitteisesti useilla eri foorumeilla ilmaissut julkisen ja jopa erittäin voimakkaan tukensa sille, miten vireillä oleva yksittäinen hallintoasia tulee ratkaista valtioneuvostossa, ja hän on jopa itse ja oma-aloitteisesti ottanut kantaa siihen, miten Helsingin kaupungille siirrettäviä alueita tulevaisuudessa tulee kehittää ja asettanut Helsingin kaupungin tukemiselle ennakkoehtoja. Asiassa ei voida päätyä muuhun kuin siihen, että pääministeri Vanhanen on ollut esteellinen, kun asiasta päätettiin valtioneuvostossa. Kysymys on tältä osin laillisuusharkinnasta eikä poliittisesta tarkoituksenmukaisuusharkinnasta. Kun pääministeri Vanhanen edellä kuvatulla tavalla on ollut esteellinen osallistuessaan asian käsittelyyn valtioneuvostossa, on valtioneuvoston päätös kumottava ja poistettava. Kuntajakoselvittäjä Myllyniemen esityksestä kuultiin asianosaisia siten, että esitys sekä liitekartta pidettiin nähtävillä 4.1. - 15.2.2007 välisenä aikana. Tuolloin nähtävillä pidettiin maanmittauslaitoksen 12.12.2006 päivätyn lausunnon mukainen kartta. Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistion liitteenä oli kuitenkin aivan toinen kartta, eli kuntajakoselvittäjän selvitykseen liitetty kartta. Edellä mainitun maanmittauslaitoksen laatiman ja valtioneuvoston päätöksen liitekartan väliset erot ovat merkittävät. Edelleen on syytä todeta, ettei valtioneuvoston julkaistussa päätöksessä lainkaan mainita liitekarttaa. Sen sijaan valtioneuvoston perustelumuistion liitekarttaan rajattuun alueeseen kuuluu peräti 25 kiinteistöä (osittain tai kokonaan) joita ei lainkaan ole mainittu valtioneuvoston päätöksessä. Päätös on tältä osin niin epäselvä ja puutteellinen, ettei siitä käy selville, miten asia on ratkaistu, ja päätös olisi tällä perusteella jopa poistettavissa kantelun perusteella hallintolainkäyttölain 59 §:n nojalla. Edellä olevan perusteella, ja mikäli valtioneuvoston päätöstä tulkitaan niin, että siihen sisältyy päätöksen perustelumuistion liitekartta, voidaan todeta, ettei asianosaisia kuultu valtioneuvoston päätöksen perustana olevasta tärkeimmästä asiakirjasta ja esityksestä, eli aluerajauksesta. Asiassa on siis tältä osin syyllistytty merkittävään menettelyvirheeseen, jonka johdosta valtioneuvoston päätös on kumottava ja poistettava. Kun päätös olisi poistettavissa kantelun johdosta, on ilmeistä, että päätös myös Sipoon kunnan valituksen perusteella tulee kumota ja poistaa, ottaen huomioon, että perustevalitus hallintolainkäyttölain 59 §:n 2 momentin perusteella on ensisijainen oikeussuojakeino. Mikäli valtioneuvoston päätöstä on tulkittava siten, ettei päätökseen lainkaan kuulu liitekarttaa, vaan ainoastaan säädöskokoelmassa julkaistu tekstiosuus, on valtioneuvoston päätös myös tässä tilanteessa niin epäselvä ja puutteellinen, että päätös kantelun perusteella olisi poistettava. Pelkästään päätöksen tekstiosuuden perusteella on mahdoton arvioida, miten asiassa on päätetty ja missä kulkee kuntaraja niiden kiinteistöjen osalta, joista valtioneuvoston päätöksessä käytetään ilmaisua "osa tilasta x" tai "osa tiloista x". Kun päätöksestä ei käy selville, miten asia on ratkaistu, on päätös tällä perusteella hallintolainkäyttölain 59 § huomioon ottaen kumottava ja poistettava. Valtioneuvoston päätös perustuu tosiasiallisesti hyvin pitkälle kuntajakoselvittäjän selvitykseen. Tämä selvitys on monelta osin hyvin vajavainen ja puutteellinen. Tältä osin kunnanhallitus viittaa Sipoon kunnan Etelä-Suomen lääninhallitukselle 17.4.2007 päivätyssä lausunnossa esitettyyn. Muu lainvastaisuus Suomen perustuslain 121 §:n mukaan Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua asukkaiden itsehallintoon. Säännöksiä sovellettaessa tulee pyrkiä lopputulokseen, joka on sopusoinnussa perustuslain säännösten ja tavoitteiden kanssa, ja kunnalliselle itsehallinnolle ja sen pysyttämiselle tulee antaa merkitystä etenkin tilanteessa, jossa kunta vastustaa esitettyä muutosta kuntajakoon. Kuntajakolain 1 §:n säännökset ovat tavoitenormeja, joilla ei ole välitöntä merkitystä kuntajaon muutospäätösten laillisuusarvioinnissa. Lainkohta osoittaa kuitenkin lain yleisen tavoitteen, joten myös sillä on huomattavaakin tulkinnallista merkitystä kuntajakomuutospäätösten laillisuusarvioinnissa. Ottaen huomioon, että Sipoon kunta vastustaa kuntajakomuutosta, sovellettavaksi tulevat kuntajakolain 5 §:n 2 momentti yhdessä 3 §:n määräysten kanssa, sillä kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa määrätään, että jos muutos vaikuttaa kuntien pinta-alaan yli kymmenellä prosentilla tai asukaskaslukuun yli viidellä prosentilla ja jos joku asianomaisista kunnista vastustaa päätöstä, voidaan kuntajaon muutos tehdä vain erityisen painavilla kuntajakolain 3 §:n mukaisilla perusteilla. Toteutuessaan valtioneuvoston päätöksellä olisi syvälliset vaikutukset Sipoon kunnan talouteen. Alustavien varovaistenkin arvioiden mukaan kunnalle aiheutuisi välittömiä taloudellisia menetyksiä. Erittäin merkittävää Sipoon tulevaisuuden kannalta on myös se, että siirrettäväksi esitetyillä alueilla asuu noin 2 020 asukasta eli 10,5 prosenttia Sipoon kunnan väestöstä, mutta Sipoon kunnan verotulojen menetys olisi peräti 13,5 prosenttia. Kaiken kaikkiaan Sipoon kunnan kertaluontoiset mutta myös pysyvät taloudelliset menetykset olisivat mittavat ja vaarantaisivat Sipoon kunnan tulevaisuuden itsenäisenä kuntana. Sipoon kunta on kehittänyt maankäytön suunnittelua järjestelmällisesti koko 2000-luvun ajan. Tästä konkreettisimpana esimerkkinä on kaavoitusohjelmaan 2002-2007 otettu kunnan yleiskaava. "Sipoo 2020" tavoitesuunnitelmassa maankäytön ja ympäristön tehtäväkentässä määriteltiin kattavan yleiskaavan laadinta, jossa tutkitaan kunnan yhdyskuntarakenteen vaihtoehtoja kokonaisuus huomioiden. Sipoon yleiskaava 2025 kuulutettiin vireille 27.1.2005. Vuoden 2005 aikana tutkittiin erilaisia rakennemalleja, joista laadittiin vaikutusten arviointi kevään 2006 aikana. Yleiskaavaluonnos suunniteltiin valtuuston päättämän rakennemallin pohjalta strategisena yleiskaavana. Kunnanhallituksen 13.2.2007 hyväksymä yleiskaavaluonnos asetettiin keväällä 2007 nähtäville ja siitä pyydettiin lausunnot. Yleiskaavan toteuttamista varten laaditaan projektisuunnitelma. Kunnan kehittämisen suuntaviivat kartoittava Sipoo 2025- strategia hyväksyttiin valtuustossa 28.5.2007. Edellä esitetyistä ilmenee, että Sipoo on toteuttamassa kunnanhallituksen 13.2.2007 hyväksymän yleiskaavaluonnoksen ja kunnanvaltuuston 28.5.2007 hyväksymän kuntastrategian mukaisen maankäyttöpolitiikan, jolla Sipooseen saadaan 40 000 uutta asukasta ja 13 000 uutta työpaikkaa. Näistä 20 000 asukasta ja 7 000 työpaikkaa sijoittuu valtioneuvoston päätöksen mukaan Sipoolta Helsingille siirtyvälle alueelle vuoteen 2025 mennessä. Valtuuston päätöksissä on ollut lähtökohtana, että alueen kasvu jatkuu vuoden 2025 jälkeen. Alueen tulee valtuuston päätöksen mukaan tukeutua tehokkaaseen joukko-/raideliikenneratkaisuun. Yleiskaavan toteuttaminen vaikuttaa merkittävästi Sipoon ja koko seudun yhdyskuntarakenteeseen. Yleiskaava luo myös edellytykset Helsingin seudun kasvupaineen purkamiseen itään ja tasapainottaa seudullista alue- ja yhdyskuntarakennetta. Lounais-Sipoota voidaan pitää yhdyskuntarakenteen kannalta erittäin edullisena alueena. Sipoon kunnan hyväksymä yleiskaava edistää tämän alueen ja koko seudun yhdyskuntarakenteen eheyttämistä ja seudullista kehitystä. Edellä olevan perusteella voidaan todeta, että Sipoon kunta on tehnyt kaikki tarvittavat kunnalliset maankäyttöpoliittiset päätökset yhdyskuntarakenteen kehittämiseksi, että Sipoon kunta on näin ollen alueen suunnitteluprosessissa vuosia Helsinkiä edellä ja että Sipoon kunnalla myös ovat kaikki tarvittavat välineet tämän maankäyttöpolitiikkansa toteuttamiseksi. Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei ole otettu huomioon, että Sipoon kunnanvaltuusto on tehnyt 28.8.2006 päätöksen lunastaa yhdyskuntarakentamiseen Helsingin kaupungin omistamia kiinteistöjä noin 410 hehtaaria maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n perusteella. Lunastettavat alueet sijaitsevat valtioneuvoston päätöksen mukaisella Sipoolta Helsingille siirtyvällä alueella. Hakemus on jätetty ympäristöministeriölle 31.8.2006, mutta ministeriö ei ole tehnyt asiassa ratkaisua. Sipoon kunnanvaltuuston lunastuspäätös liittyy edellä selostettuun kokonaisyleiskaavaprosessiin. Sipoon kunta katsoo, että lunastushakemuksen lailliset edellytykset olisi tullut selvittää ennen valtioneuvoston tekemää kuntajaon muuttamista koskevaa päätöstä. Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei myöskään ole otettu huomioon niitä erittäin suuria taloudellisia hyötyjä, joita Helsingin kaupunki saisi siirrettäväksi päätetyn alueen maanomistajana. On selvää, että Lounais-Sipoon yhdyskuntarakenteen kehitys, sen tarvitsema infrastruktuuri ja tulevien asukkaiden palvelut rahoitetaan ja tuotetaan asemakaavoituksen tuomalla erittäin suurella kiinteistöjen arvonnousulla. Helsingin kaupungin tekemän rajansiirtoesityksen todellisena syynä on Sipoon kunnalta Helsingin kaupungille siirtyvät erittäin huomattavat taloudelliset tuotot, jotka syntyvät alueen asemakaavoituksen tuomasta maan arvonnoususta. Jotta kuntajaon muutoksen voitaisiin väittää kuntajakolain 3 §:ssä edellytetyllä tavalla edistävän asukkaiden, elinkeinojen tai kunnallisolojen kehitystä ja vaikutuksia, tarvitaan myös objektiivisesti hyväksyttyjä mittareita ja argumentteja siitä, mikä todella on edistystä ja parannusta. Koska kuntajaon muutoksessa on kyse tarkoin määritellystä aluekokonaisuudesta, tietyistä ihmisistä, todellisesta elinkeinoelämästä ja toimivista kunnista, myöskään mittarit ja vertailut eivät voi jäädä yleiselle tasolle kuten valtioneuvoston päätöksen perustelumuistiossa on käynyt. Vaikutusten vertailussa on pystyttävä käyttämään kvantitatiivisia tai muuten riittävän täsmällisesti yksilöityjä perusteluita kuten muun muassa kustannusarvioita, kaavaluonnoksia, rakennussuunnitelmia, tilastoja ja vuosilukuja. Valtioneuvoston päätös perustuu väitteisiin, jotka esitetään ikään kuin notorisina tosiasioina, vaikka niiden sisältö on asian aikaisemmissa vaiheissa vastineissa ja asiantuntijalausunnoissa kaikilta osin kiistetty. Kausaaliyhteys kuntajakoasiaan jää kokonaan ilmaan. Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistiossa on myös esitetty väite siitä, että edellytysten täyttymistä on tarkasteltu "yhtä kuntaa laajemman alueen näkökulmasta". Alue-käsite edellyttää kokonaisvaltaista tarkastelua lähtien lain yleisistä tavoitteista, eikä tällöin ole mahdollista sivuuttaa muutoksen vaikutuksia Sipoon kuntaan. Nämä vaikutukset olisivat kiistatta negatiiviset. Edellä olevan perusteella voidaan näin ellen todeta, ettei valtioneuvoston päätökselle ole osoitettu olevan kuntajakolain 3 §:n mukaisia perusteita. Nyt vireillä olevassa asiassa tämäkään ei kuitenkaan riittäisi, vaan lisäksi päätökselle tulisi osoittaa, että 3 §:n mukaiset edellytykset ovat erityisen painavat. Tältä osin on ensinnäkin syytä todeta, ettei kuntajakolaki tunne käsitettä "yleinen etu" eikä yleisellä edulla ole merkitystä päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Kuntajakolain 5 §:n mukaiset erityisen painavat edellytykset voivat olla vain ja ainoastaan ne, jotka ilmenevät lain 3 §:stä. Valtioneuvoston päätöksen perustelut eivät siis tältä osin perustu lakiin. Päätöksen vaikutuksia tulee arvioida "kuntien", eli myös Sipoon osalta, ja kun vaikutukset tältä osin ovat huomattavan kielteiset, on mahdotonta päätyä arvioon, jonka mukaan kuntien toimintakyvyn ja taloudellisuuden turvaaminen edellyttäisi rajamuutosta ja vieläpä erityisen painavalla tavalla. Ainoa kuntajakolain mukainen peruste, jolle valtioneuvoston päätöksessä on esitetty jonkinlaisia perusteluja, on kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen peruste "parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia". Tältä osin on kuitenkin syytä korostaa, että vaikka hyväksyttäisiinkin päätöksen poliittinen lähtökohta, jonka mukaan tämän tavoitteen saavuttaminen edellyttää siirrettäväksi esitetyn alueen kaavoittamista ja rakentamista, tulee vielä osoittaa, ettei tätä tavoitetta voida saavuttaa muutoin kuin rajamuutoksella. Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistion väite, jonka mukaan "Näin suuren ja merkittävän alueellisen kokonaisuuden kehittäminen ja hallinnointi osana Helsinkiä on perusteltua" on merkityksetön päätöksen laillisuusarvioinnin kannalta. Kiistaton tosiasia on, että Sipoon kunta on tehnyt asiaan liittyvät tarvittavat päätökset ja Sipoon kunnalla on myös kaikki tarvittavat välineet päätösten täytäntöön panemiseksi alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamiseksi. Kuntajakolakiin perustuvan oikeudellisen harkinnan tulee myös olla kokonaisvaltaista, kuten edellä on todettu. Vaikka rajamuutos vaikuttaisikin yhteen 3 §:n 1 momentissa mainituista edellytyksistä, tämä ei kuitenkaan osoita, että muutokselle olisi erityisen painavat edellytykset, mikäli kaikki edellytykset ja kaikki merkitykselliset aluetasot sekä myös kielteiset vaikutukset huomioon ottava kokonaisarvio ei täytä erityisen painavuuden vaatimusta. Tässä kokonaisarvioissa ei voida sivuuttaa sitä, että vaikutukset Sipoon kunnan kannalta olisivat merkittävät ja kielteiset. Menettelyvirheet Kuntajakoselvittäjän asettamismenettelyssä on asiattomasti kiirehditty, lausuntoajat Sipoon kunnalle asian kaikissa vaiheissa ovat olleet riittämättömät ja lopullinen päätös valtioneuvostossa on syntynyt kiireellä. Kuntajakoselvittäjän tehtävän määrittely on ollut epäselvä ja kuntajakoselvittäjän pätevyysvaatimukset ovat jääneet selvittämättä. Asian lainvastaisuudesta on esitetty sekä sisäasiainministeriölle että muille osapuolille vakavia huomautuksia, muun muassa asiantuntijalausuntojen muodossa, mutta ne on jätetty käsittelyssä kokonaan huomiotta ja kommentoimatta. Päätöksen perusteluina on lähinnä vain toisteltu kuntajakoselvittäjän esityksestä poimittuja lauseita, vaikka esitys oli osapuolten ja asiantuntijoiden lausunnoissa perustellusti ositettu kelvottomaksi päätöksenteon pohjaksi. Pääministeri Matti Vanhanen on ollut esteellinen osallistumaan päätöksentekoon, koska hän on etukäteen useaan otteeseen ilmaissut tukevansa osaliitosta. Muu lainvastaisuus Päätös loukkaa, paitsi perustuslain 121 §:n kunnallista itsehallintoa turvaavia tavoitteita, myös kuntajakolain lakisidonnaisuutta korostavaa luonnetta. Voimassa oleva kuntajakolaki kattaa kuntajaotuksen muutosprosessiin liittyvät asiasisällölliset seikat, toiminnot ja tilanteet tyhjentävästi. Kuntajaotuksen muutoksilla on siis pyrittävä edistämään kuntajaon tarkoitusten ja kehittämistavoitteiden toteutumista, ja niiden on täytettävä kuntajaon muuttamiselle asetetut yleiset ja erityiset ehdot. Kuntajaotuksen muutosta ei siis voida tehdä, vaikka se edistäisi 1 §:ssä säädettyjä tarkoituksia ja tavoitteita, jos se ei täytä 3 §:n yleisiä ja 4 ja 5 §:ssä säädettyjä erityisiä edellytyksiä. Arvioitaessa kuntajakolain 3 §:n 1 momentin mukaisia yleisiä edellytyksiä kuntajaon muutokselle on otettava huomioon myös muutoksen kielteiset vaikutukset säännöksessä tarkoitettuihin seikkoihin ja niiden välityksellä mahdollisesti myös 1 §:ssä säädettyihin tavoitteisiin, mukaan lukien itsehallinto. Mikäli esitetyn muutoksen vaikutuksen voidaan arvioida olevan jossain määrin myönteinen jonkin 3 §:ssä mainitun edellytyksen kannalta, mutta muiden edellytysten näkökulmasta kielteinen, kuntajaon muutoksen oikeudellisten edellytysten ei voida katsoa täyttyvän huolimatta siitä, että 3 §:n luettelo edellytyksistä on kirjoitettu vaihtoehtojen muotoon. Muutoksen vaikutuksia on tarkasteltava, paitsi aluetta saavan, myös aluetta menettävän kunnan kannalta, mikä ilmenee myös kuntajakolain esitöistä. Kuntajakolain 5 §:n 2 momentin alaan kuuluvissa pakkoliitoksissa vaadittavat erityisen painavat edellytykset tarkoittavat nimenomaan yleisistä edellytyksiä koskevassa 3 §:ssä lueteltuja seikkoja, mikä ilmenee myös 5 §:n 2 momentin sanamuodosta. Suhteellisuusperiaatteen mukaan alueliitos voidaan toteuttaa kunnan vastustuksesta huolimatta vain, mikäli liitoksen ennakoitavissa olevia, lain 3 §:ssä tarkoitettujen seikkojen kannalta myönteisiä vaikutuksia ei voida saavuttaa muilla keinoin. Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan valmisteluasiakirjassa todetaan kuntajaon suojaa koskevan artiklan perusteluissa, ettei kunnallisen itsehallinnon kannalta ole toista niin perustavan merkityksellistä asiaa kuin on kunnan alueellisen koskemattomuuden ja olemassaolon suoja. Valtioneuvoston päätös on lain ja hyvän hallintotavan vastainen. Ratkaisun perusteluissa ei ole osoitettu kuntajaon muutokselle kuntajakolain 3 ja 5 §:ssä asetettuja edellytyksiä. Ratkaisu loukkaa ennakkotapauksena kunnallisen itsehallinnon periaatetta vakavasti ja räikeällä tavalla sivuuttaa Sipoon kunnan omat konkreettiset pyrkimykset alueensa kehittämiseksi. Menettelyvirheet Valtioneuvoston esittelymuistiossa ei millään tavalla perustella Vantaan alueiden liittämistä Helsinkiin puhumattakaan siitä, että tämän alueen osalta olisi arvioitu itsenäisesti kuntajakolain 3 §:n mukaisten liitoksen oikeudellisten edellytysten täyttymistä. Esittelymuistiossa vain todetaan jotain Vantaan alueen osalta, muistion siinä osuudessa, jossa referoidaan kuntajakoselvittäjän esitystä ja viitataan myös Västerkullan alueelle suunniteltuihin työpaikka- ja asuntoalueisiin. Asiaa on käsitelty suurella kiireellä ilman kiireellisen asian edellyttämiä perusteluja. Kuntajakolaissa edellytettyjä asianmukaisen valmistelun vaatimuksia ei noudatettu muun muassa kuntajakoselvittäjän asettamisessa, tehtävän määrittelyssä eikä pätevyysvaatimuksissa. Kuntajakoselvittäjän on osoitettu kopioineen selvityksensä sisällön valtaosin muiden tuottamista asiakirjoista siitä kertomatta ja lähteitä ilmoittamatta. Yhteydenpito Sipoon kunnan kanssa on ollut lähinnä pelkkää jutustelua, kirjallisia lausuntoja osapuolilta ei ole pyydetty lainkaan. Kuntajakoselvittäjä antoi geodeettisesti yksilöidyn esityksensä "Vaihtoehto 2 ", vaikka hänellä käytettävissään olleen aineiston pohjalta ei ilmeisestikään ole voinut olla edes teoreettisia edellytyksiä alueen määrittelyyn. Valtioneuvoston jäsenille ei ole lainkaan kerrottu, että useat ulkopuoliset juridiset asiantuntijat olivat katsoneet liitosesityksen lainvastaiseksi. Pääministeri Vanhanen on ollut esteellinen osallistumaan päätöksen tekoon. Pääministeri Vanhanen on itse haastatteluissa myöntänyt sopineensa jo ennen Helsingin kaupungin esitystä, keväällä 2006, puoluejohtajana silloisen valtiovarainministeri Eero Heinäluoman ja nykyisen valtiovarainministeri Jyrki Kataisen kanssa liitosasiasta. Pääministeri Vanhasen toimet ja kannanotot ovat vaikuttaneet hallituksen jäsenten mielipiteisiin ja äänestyskäyttäytymiseen. Muu lainvastaisuus Kuntajakoselvittäjän raportissa esitetään vain yksi perustelu Västerkullan alueen liittämiselle Helsinkiin. Raportissa esitetään, että "Alueellisella eheydellä ymmärretään sitä, että kunnan tulisi muodostua yhdestä mahdollisimman ehyestä alueesta (HE 135/1997). Alueellisen eheyden vaatimus edellyttää kaikissa tapauksissa sitä, että Vantaan kaupungin alueesta liitetään niin sanottu Västerkullan kiila Helsingin kaupunkiin, kuten edellä on esitetty,..." Myöhemmin Västerkullan liitosta perustellaan kuntajakolain 1 §:llä eikä 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Perusteluissa todetaan myös Västerkullan alueella suunnitellut asunto- ja työpaikka-alueet. Tälle alueelle ei kuitenkaan tosiasiallisesti voida luonnonsuojelualueen ja liikennealueiden suojavyöhykkeiden vuoksi rakentaa ollenkaan asuntoja ja työpaikkoja, minkä kuntajakoselvittäjä näyttää myös myöntäneen todetessaan alueen olevan "haasteellisen". Kuntajakolain 3 §:n mukaisten edellytysten täyttymistä on arvioitava jokaisen muutosesityksen kohteena olevan kunnan osalta erikseen. Myöskään Vantaan kaupunginvaltuuston suostumuksella Helsingin vaatimukseen ei ole ratkaisevaa merkitystä, vaan tästä huolimatta liitosesityksen on itsenäisesti Vantaan osalta täytettävä kuntajakolain 3 §:n mukaiset edellytykset. Västerkullan kiilan osalta kuntaliitoksen oikeudelliset edellytykset eivät täyty. Todellinen perustelu on tarve saada maaraja Sipoon lounaisosien ja Helsingin kaupungin välille, mutta kuntajakolaki ei tunne tällaista perustetta. On myös huomattava, että Sipoon kunnan puolella on Kantarnäsin niemi, jonka eteläkärjen länsireunalla Helsingin ja Sipoon maarajat kohtaavat joidenkin kymmenien metrien matkalla. Menettelyvirheet Valtioneuvosto on tehnyt päätöksen äänestyksen perusteella. Valtioneuvoston esittelijän esitys perustuu täysin kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen tekemään ehdotukseen. Kuntajakoselvittäjän sisäasiainministeriön toimeksiannosta tekemä selvitystyö on siis ollut keskeinen osa valtioneuvoston hyväksymän päätösesityksen valmistelua. Kuntajakoselvittäjän asettamisesta annettiin Sipoon kunnalle vain neljä päivää aikaa antaa lausuntonsa. Kuuleminen on ollut hallintolain 33 §:n vastaista. Lisäksi kuulemisesta on vastoin hallintolain 36 §:ää ilmoitettu vain puhelimitse. Kuntajakoselvittäjä Myllyniemi on toiminut selvitystä tehdessään virkamiehenä, jonka toimiin sovelletaan hallintolain säädöksiä. Myllyniemi on kuntajakoselvitystä laatiessaan ollut Uudenmaan liiton maakuntahallituksen jäsen. Uudenmaan liiton poliittiset toimielimet ovat ottaneet voimakkaasti kantaa Uudenmaan liiton ja Itä-Uudenmaan liiton yhdistämiseksi, ja Sipoon siirtämiseksi osaksi Helsingin seutukuntaa. Myllyniemi on sekä aktiivisesti esittänyt näihin tavoitteisiin pyrkimistä että äänestänyt niiden puolesta. Myllyniemi on toimiessaan selvitysmiehenä ollut sellaisen yhteisön (Uudenmaan liitto) hallituksen jäsen, jolle koituisi sen tavoitteiden toteutumisen muodossa hyötyä. Hän on myös ollut aiemman toimintansa sekä nykyisten luottamustoimiensa ja sitoumuksiensa valossa sellaisessa asemassa, että luottamus hänen puolueettomuuteensa kuntajakoselvitysasiassa on vakavasti vaarantunut. Kuntajakoselvittäjän raportti on puutteellinen ja siinä esitetään väittämiä, joita ei perustella millään. Osa tekstistä on kopioitu suoraan Helsingin kaupungin hallintokeskuksen johtajan Eila Ratasvuoren 18.10.2006 päivätystä muistiosta. Kuntajaon muutosesityksen vaikutukset Sipoon verotuloihin on jätetty tutkimatta. Selityksessä ei lainkaan käsitelty muutoksen vaikutuksia Porvooseen, saati sitten sellaisiin Itä-Uudenmaan kuntiin, jotka sijaitsevat aivan samalla etäisyydellä siirrettävistä alueista kuin monet Helsingin seudut kunnista. Kuntajakoselvittäjän esitys lähtee vaihtoehtoja tutkimatta siitä oletuksesta, että pääkaupunkiseudun kasvupaineita pitää purkaa juuri Lounais-Sipoon alueelle, ja että alue rakennetaan raskaasti. Selvitykseen oli varattu riittämättömästi aikaa. Valtioneuvoston päätös on perustunut virheelliseen ja puutteelliseen selvitykseen. Alue- ja kuntaministeri Manninen oli Myllyniemen toimeksiannon toinen allekirjoittaja. Hän antoi myös lausuntoja, joista voidaan päätellä ennalta sovitusta lopputuloksesta. Tämän vuoksi Mannisen puolueettomuus on vaarantunut. Pääministeri Vanhanen on useita kertoja kommentoinut julkisesti osaliitosta. Hän on selvästi puoltanut rajansiirtoa jo ennen päätöksentekoa. Hän on tämän vuoksi ollut esteellinen osallistumaan asian käsittelyyn. Muu lainvastaisuus Kuntajakolaki 1 § määrittelee tavoitteet, joiden mukaan kuntajakoa kehitetään. Se, millä ehdoilla 1 §:ssä esitettyihin tavoitteisiin saa kuntajakolain puitteissa tapahtuvien kuntajaon muutosten avulla pyrkiä määritellään kuntajakolain 3, 4 ja 5 §:ssä. Kuntajakoselvittäjän esityksen perusteluissa kuntajakolain 1 §:n merkitystä on korostettu tämän alisteisuuden vastaisesti. Väitettyä kaupunkirakenteen epätasapainoa ei ole olemassa. Laajoja rakentamattomia alueita löytyy paljon lähempää kaupunkiseudun sydäntä kuin Lounais-Sipoosta. Pääkaupunkiseudun kaavoitettu, mutta käyttöön ottamaton kaavavaranto on mittava. Kuntajaon muutosesityksen tueksi olisi pitänyt tutkia, onko alueella lainsäädännön ja maaperäteknisten seikkojen asettamien reunaehtojen puitteissa lainkaan kyseiseen yhdyskuntarakentamiseen soveltuvaa maata. Kuntajaon muutos ei edistäisi kuntajakolain 3 §:ssä tarkoitettua kuntien toimintakykyä tai sen taloudellisuutta, koska tämä ei toteudu ainakaan kuntajaon muutoksen kohteena olevan Sipoon kohdalla. Kuntajaon muutokset tulee ratkaista ensisijaisesti niiden kuntien ja alueiden näkökulmasta, joita muutos välittömästi koskee. Lounais-Sipoon rakentamista ei pidetä mitenkään oleellisena hankkeena sen paremmin pääkaupunkiseudun, Uudenmaan kuin varsinkaan koko maan menestyksen kannalta, ja siten päätöksen perusteluissa esitetty argumentti kuntajakolain 5 §:n tarkoittaman kuntajakolain 3 §:n mukaisten perusteiden toteutumisesta erityisen painavana on vailla pohjaa. Menettelyvirheet Valtioneuvoston päätös perustui pitkälti Myllyniemen raporttiin, joka ei täytä kuntajakoselvitykselle asetettuja ehtoja. Selvitys on puutteellinen. Aikaa selvityksen tekemiselle on ollut liian vähän. Selvitysmies on ollut puolueellinen. Selvityksen teksti on pitkälti Helsingin kaupungin esityksestä suoraan kopioitu. Selvitysmies ei Sipoon pyynnöstä huolimatta järjestänyt kansanäänestystä, vaikka se kuuluu selvitysmiehen tehtäviin. Muu lainvastaisuus Kuten esittelevä ministeri Mauri Pekkarinen esityksessään valtioneuvostolle esitti, kuntajaon muuttamiselle ei ole laillisia perusteita. Päätös on perustuslain vastainen. Päätös ei kunnioita kuntajakolain 1 §:n 1 momentin mukaista kuntien itsehallintoa. Sipoon kunnanvaltuusto vastusti yksimielisesti pakkoliitosta. Valtioneuvoston päätös ei ole kuntajakolain 1 §:n 2 momentin mukainen, sillä päätöksen mukaan Helsinkiin siirrettäisiin Vantaan pieni "silta-alue" ja Sipoosta ranta-aluetta ja Sipoonkorven eteläosat. Alueliitos olisi kuntajakolain alueellisen eheyden vastainen ja Sipoosta otettava alue muodostaisi erillisen ulokkeen, josta alueellisen eheyden kautta pyritään pääsemään pois. Valtioneuvoston päätöksessä kyse on rahasta. Korkeasuhdanteen aikana, kun maan hinta nousee, Helsinki haluaa realisoida Sipoossa omistamiaan maa-alueita. Menettelyvirhe Myllyniemen raportti on yksipuolinen, keskeisiltä osilta puutteellinen ja osin virheellinen. Sipoota käsittelevät selvitykset ovat jääneet viitteellisiksi ja vaille asiaan perehtymistä. Lisäksi Myllyniemi on lainannut selvitykseensä - lähdettä mainitsematta - perusteluja ja tekstiä suoraan Helsingin kaupungin hanke-asiakirjoista. Tällainen toimintatapa asiassa vahvistaa näkemystä, että kuntajakoselvitys ei ole syntynyt tasapuolisen prosessin tuloksena. Luottamus kuntajakoselvittäjän puolueettomuuteen on vaarantunut jo alusta lähtien, koska hän on ajanut aiemmissa toimissaan vahvasti Helsingin etua. Valtioneuvoston päätöstekstissä lueteltujen kiinteistöjen ja päätöksen liitteenä olevan aluerajauskartan välillä kiinteistötiedoissa on useita Sipoon puolella sijaitsevia kiinteistöjä koskevia ristiriitoja. Lisäksi luettelo ja kartta eivät kumpikaan vastaa kuntajakoselvittäjä Myllyniemen selvityksessä ollutta karttaa, joka on ollut nähtävillä ja josta asianosaiset ovat voineet esittää mielipiteensä. Valtioneuvoston päätös perustuu siis monella tavalla puutteelliseen ja osin myös virheelliseen asiavalmisteluun sekä merkityksellisissä asioissa virheellisiin ja ristiriitaisiin asiakirjoihin. Muu lainvastaisuus Valtioneuvoston päätöksen rajaamalla alueella Sipoon kunnan puolella Helsingin omistamista maista rakentamiseen on kohtuullisesti käytettävissä vain noin 450 hehtaaria. Loput on rakentamiseen kelpaamatonta tai erittäin hankalasti hyödynnettävissä. Helsingin maanomistus Lounais-Sipoon rajansiirtoa puoltavana tekijänä ei ole relevanttia. Helsingin kaupungin nykyinen yhdyskuntarakenne on tehoton, hajautunut ja epätaloudellinen, vaikka kaupungilla on Helsingissä omistuksessaan ja määräysvallassaan runsaasti rakentamiseen soveltuvaa maata ja maareserviä. Helsinki ilmaisee nyt halunsa kasvaa vetovoimaiseksi megaluokan suurkaupungiksi, "metropoliksi". Siihen se ei tarvitse Sipoolta alueita. Helsingin, Vantaan ja Espoon asema- ja yleiskaava-alueille on siis jo nyt kyseessä olevien kaavojen nojalla mahdollista asuttaa nopeastikin yhteensä 400 000 asukasta lisää. Helsingin visioima uusi Itäsalmen lähiö hajauttaisi jo Helsingin yhdyskuntarakennetta. Rakennuskustannuksiltaan kallis metro edellyttäisi tällä etäisellä reuna-alueella korkeaa aluetehokkuutta. Samalla Helsingin keskustaa lähempänä olevat alueet jäisivät yhä tehottomasti rakennetuiksi. Tällainen kehitys on hyvin haitallista ympäristölle, eikä se ole perusteltua kansantaloudenkaan kannalta. Sipoon rannat ovat (Espoon jälkeen) jo vanhastaan Suomenlahden kunnista toiseksi tiiviimmin rakennetut. Helsingin työpaikkaomavaraisuus on suuri mutta yhdyskuntarakenne tehoton. Sen seurauksena työvoimaa tarvitaan naapurikunnista. Pendelöinti on normaali ilmiö kaikkien kaupunkien lähiseuduilla. Myllyniemen selvityksessä annetaan Sipoon maankäytöstä perusteettomasti hyvin kehittymätön kuva. Sipoon kunnanhallitus otti jo vuosina 2002-2007 kaavoitustyöohjelmaan koko kuntaa koskevan strategisen yleiskaavan, joka työaikataulussa määrättiin tulevaksi valtuustokäsittelyyn vuonna 2007. Tätä aikataulua on noudatettu. On aivan selvää, että Sipoon kunnan maapolitiikka ei ole syynä Helsingin kaupungin kalliisiin asunto- ja tonttihintoihin. Sipoon kunnan osa-alueiden pakkoliitosta koskeva hanke ei täytä kuntajakolain edellytyksiä. Alueliitoksen vaikutukset Sipoon kehittymiselle ja kuntataloudelle ovat ilmeisen haitalliset, mutta asia on valmistelussa ja päätösharkinnassa sivuutettu. Helsingin kaupungilla on runsaasti käyttämätöntä potentiaalia kaupunkirakenteen tiivistämiseen ja laadulliseen parantamiseen viihtyisyyttä heikentämättä. Helsingin maankäytön ongelmat johtuvat pääosin vain poliittisten ryhmien huonosta yhteistyökyvystä ja eri intressiryhmien kokonaisuudesta piittaamattomasta oman edun ajamisesta. Päätös ei täytä kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja erityisen painavia edellytyksiä.   3.2. Sisäasiainministeriön lausunto Sisäasiainministeriö on esittänyt valitusten johdosta antamassaan lausunnossa, että valitukset ja vaatimukset oikeudenkäyntikulujen korvaamisesta hylätään. Ministeriö on lausunut muun ohella seuraavaa: 3.2.1. Valtioneuvoston päätöksen perusteluiden arviointia Erityisen painavat edellytykset ja tärkeä yleinen etu Valtioneuvosto on päätöksessään käyttänyt kuntajakolain sille suomaa harkintavaltaa. Harkintavallan rajojen arviointi kiteytyy kuntajakolain 1 §:ssä säädettyjen kuntajaon kehittämistavoitteiden täyttymiseen sekä kuntajakolain 3 §:ssä tarkoitettujen kuntajaon muuttamisen yleisten edellytysten täyttymiseen kuntajakolain 5 §:n 2 momentin mukaisesti erityisen painavina. On ensisijaisesti valtioneuvoston tehtävänä arvioida toimivaltansa rajoja tästä näkökulmasta. Ei ole olemassa oikeuskäytäntöä kuntajakolain 5 §:n 1 momentissa säädetyt raja-arvot ylittävien alueiden siirtämisestä kunnasta toiseen vastoin kuntien tahtoa vedoten kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin erityisen painaviin 3 §:n mukaisiin kuntajaon muutoksen yleisiin edellytyksiin. Myöskään kuntajakolaki ja sen esityöt eivät paljoa selkeytä asiaa. Toivo Pihlajaniemi on kirjassaan Kuntajakolaki selityksin (Edita 1998) käsitellyt kolmea erilaista esimerkkitilannetta, joissa erityisen painavat edellytykset voisivat toteutua. Nämä ovat asutun enklaavin yhdistäminen sitä ympäröivään kuntaan, vesistön kunnan pääalueesta eristämän alueen siirtäminen kyseessä olevaan alueeseen luonnollisesti liittyvään kuntaan ja vähemmistökielisen alueen yhdistäminen heidän kieltään käyttämään naapurikuntaan. Lain esitöissä ja mainitussa kirjassa ei sen sijaan ole tarkasteltu tilanteita, jossa kuntajakolain 3 §:ssä säädettyihin kuntajaon muuttamisen yleisiin edellytyksiin liittyvä tärkeä yleinen etu edellyttää alueiden siirtämistä kunnasta toiseen. Kuten, edellä mainitussa Pihlajaniemen kirjassa todetaan, "kuntajakolaissa erityisen painavuuden vaatimukselle ei ole määritelty eikä ehkä voitaisikaan määritellä edes suhteellisia mittakriteereitä. Sen toteutumista joudutaan arvioimaan kussakin tapauksessa erikseen." Voimassa olevalla kuntajakolailla kumotun kuntajaosta annetun lain (73/1977) mukaan kuntajaon muutos voitiin tehdä erityisillä edellytyksillä, "jos tärkeän yleisen edun katsottiin sitä vaativan." Voimassa olevassa kuntajakolaissa ei ole ollut tarkoitus sivuuttaa "tärkeän yleisen edun" kriteeriä arvioitaessa 5 §:n 2 momentissa tarkoitettujen erityisen painavien edellytysten täyttymystä, vaan tärkeä yleisen edun arviointi haluttiin sitoa 3 §:ssä säädettyihin kuntajaon muuttamisen yleisiin edellytyksiin. Valtioneuvoston päätöksessä esitetyt perustelut edellytysten täyttymisestä erityisen painavina ovat painoarvoltaan huomattavasti merkittävämmät kuin edellä mainitussa Pihlajaniemen kirjassa esimerkkeinä esitetyt mahdollisesti kysymykseen tulevat lähinnä teknisiksi katsottavat edellytykset. Valtioneuvoston päätöksessä erityisten painavien edellytysten on katsottu täyttyvän, koska tärkeä 3 §:n mukaisiin edellytyksiin liittyvä yleinen etu vaati kunnan osaliitoksen toteuttamista Sipoon, Helsingin ja Vantaan välillä. Arviointi on valtioneuvostossa ollut eri edellytysten ja vaikutusten kokonaisarviointia. Alueen määrittely kuntajakolain 3 §:n 1 momentissa Kuten valtioneuvoston päätöksen perusteluissa on todettu, kuntajaon muuttamiselle kuntajakolain 3 §:ssä säädettyjen yleisten edellytysten täyttymistä on päätöksessä arvioitu mainitun säännöksen mahdollistamalla tavalla kokonaisuutena ja yhtä kuntaa laajemman alueen näkökulmasta. Tämä koskee kaikkia kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 1-3 kohdassa säädettyjä kuntajaon muuttamisen yleisiä edellytyksiä. Kunnan osaliitoksissa on usein vastakkaisia intressejä, eikä kuntajaon muutosten edellytyksiä ole näissä tapauksissa useinkaan mahdollista ratkaista vain yksittäisten kuntien tai niiden rajattujen alueiden näkökulmasta. Kun kuntajaon muutos tarkoittaa esimerkiksi uusien palveluiden sijoittamista siirrettävälle alueelle, edistää se kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 1 kohdassa tarkoitetulla tavalla palveluiden järjestämistä myös siirrettävän alueen nykyisille asukkaille, vaikka uudet palvelut rakennettaisiin ensisijaisesti siirretyn alueen tulevien asukkaiden ja tämän alueen ulkopuolella nyt ja tulevaisuudessa asuvien tarpeisiin. Esimerkiksi kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 3 kohtaa ei myöskään voi tulkita siten, että elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamista koskeva edellytys ei voisi tulla sovellettavaksi, jos siirrettävällä alueella ei aikaisemmin ole elinkeinotoimintaa tai siirretyllä alueella jo olevien elinkeinojen toimintamahdollisuudet eivät muuttuisi. Elinkenotoiminta jo luonteensa vuoksi on miltei aina yksittäistä aluetta tai kuntaa laajempi kysymys. Kuntajakolain 3 §:ssä tarkoitetun aluekäsitteen ahdas tulkinta johtaisi käytännössä siihen, että järkevät ja merkittävät kuntajaon muutokset tulisivat usein mahdottomiksi toteuttaa. Suhteellisuusperiaatteesta Hallintolain 6 §:ssä säädetty suhteellisuusperiaate on päätöksessä otettu huomioon siten, että Helsinkiin on siirretty alueita vain sen verran, kun kuntajaon muutoksen taustalla olevat maankäytön, asumisen, liikenteen ja elinkeinojen kehittämiseen liittyvä tavoitteet edellyttävät. Siirretyn alueen ulottaminen pohjoisessa Sipoonkorpeen on perustunut siihen kuntajakoselvittäjän selvityksessä esitettyyn johtopäätökseen, että Sipoonkorven alueellinen rajaus voidaan sen merkittävät luontoarvot huomioon ottaen tehdä vasta alueen tulevan maankäytön suunnittelun yhteydessä. Suhteellisuusperiaatteen merkitystä päätöksenteossa kuvaa myös se, että samana päivänä kun valtioneuvosto teki valituksen kohteena olevan kuntajaon muutosta koskevan päätöksen, sisäasiainministeriö hylkäsi Helsingin kaupungin esityksen kuntajaon muuttamisesta Sipoon, Vantaan ja Helsingin välillä. Helsingin esitys Sipoosta Helsinkiin siirrettävästä alueesta oli huomattavasti valituksen kohteena olevaan päätökseen sisältynyttä aluetta laajempi sisältäen laajasti esimerkiksi Sipoon saaristoa. Helsingin kaupungin esityksen hylkäyspäätöksen perusteena oli, että Helsinki ei ole esittänyt riittäviä perusteluita sille, että kuntajaon muuttamiselle kuntajakolain 3 §:ssä säädetyt edellytykset täyttyisivät Helsingin kaupunkiin siirrettäväksi esitetyn alueen osalta. Päätöksen mukaan on ilmeistä, että Helsingin kaupungin kuntajaon muuttamiselle esittämät tavoitteet olisi säädettyjen edellytysten mukaisina mahdollista Sipoon osalta toteuttaa selvästi siirrettäväksi esitettyjä alueita pienemmillä aluesiirroilla. Sisäasiainministeriö katsoi, että Helsingin kaupungin Sipoosta Helsinkiin siirrettäväksi esittämä alue oli väestömäärältään ja pinta-alaltaan niin suuri, että esityksen toteuttamisen olisi sen tavoitteisiin nähden katsottava tarpeettomasti ja liiaksi heikentävän Sipoon kunnan taloudellista toimintakykyä. Sipoon asukasmäärä olisi laskenut nykyisestä noin 19 000 asukkaasta runsaaseen 15 000 asukkaaseen. Edellä todetun vuoksi Helsingin esityksen ei katsottu täyttävän kuntajaon muuttamiselle kuntajakolain 3 §:ssä säädettyjä edellytyksiä. Seuraavassa sisäasiainministeriö esittää vastineensa keskeisiin korkeimmalle hallinto-oikeudelle toimitetuissa valituskirjelmissä esitettyihin yksilöityihin väitteisiin. Kussakin valituskirjelmässä esitettyihin väitteisiin vastataan erikseen, jollei sisällöltään vastaava väite ole tullut käsitellyksi jo aikaisemmassa vaiheessa. Tällöin vastineessa viitataan vastaavan väitteen osalta aikaisemmin todettuun. 3.2.2. Sipoon kunnan valitus 3.2.2.1. Sipoon esittämät aineelliset valitusperustelut Perustuslain 121 §:n ja kuntajakolain soveltaminen Sipoon kunta on vaatinut valtioneuvoston päätöksen kumoamista sekä aineellisilla että prosessuaalisilla perusteilla. Valituskirjelmässä esitetyt keskeiset aineelliset valitusperusteet ovat seuraavat: Sipoon valituksen mukaan valtioneuvoston päätöksen perustelut ovat osin virheellisiä ja puutteellisia. Lainsäädäntöä on sovellettu väärin. Valtioneuvosto ei ole arvioinut kuntajakoselvittäjän esitystä ja omaa päätöstään Suomen perustuslain 121 §:ään sisältyvien kunnallista itsehallintoa koskevien säännösten perusteella. Valtioneuvoston perustelumuistiossa viitataan kuntajakolain 1 §:n säännökseen, jonka mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Näin siitä huolimatta, että säännös liittyi ns. Paras-hankkeeseen ja kuntajakolain 4 §:n mukaisiin (kokonaisia kuntia koskeviin) kuntaliitoksiin eikä lainkaan nyt vireillä olevan asian tapaisiin kuntajaon muutoksiin (kunnan osaliitoksiin). Valtioneuvoston päätöksen perusteluna käytetyllä kuntajakolain 1 §:n mukaisella tavoitteella, jonka mukaan kuntajakoa kehitetään kuntien alueellista eheyttä ja yhdyskuntarakenteen toimivuutta edistävällä tavalla, ei ole itsenäistä merkitystä päätöksen perusteena. Valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei ole käsitelty perustuslain 121 §:ssä säädettyä kunnallista itsehallintoa, koska kuntajaotus ei ole perustuslaissa suojattu. Tämä on todettu myös Sipoon valituksessa, jossa on siteerattu perustuslakivaliokunnan lausuntoa PeVL 24/1997 vp. Valiokunta on antanut lausuntonsa kuntajakolain kuntajaon muuttamista koskevista säännöksistä. Perustuslakivaliokunnan lausunnossa todetaan seuraavaa: "Uuden kuntajakolain 5 § antaa mahdollisuuden muuttaa kuntajakoa myös vastoin jonkin kunnan valtuuston ilmaisemaa kantaa. Muutos, joka merkitsee uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä, vaatii 4 §:n 2 momentin (ja 1 §:n 3 momentin) nojalla kuitenkin erillislain säätämistä, jos jonkin asianomaisen kunnan valtuusto sitä vastustaa eikä muutos ole mahdollisesti järjestetyssä kunnallisessa kansanäänestyksessä saavuttanut enemmistön kannatusta kaikissa asianomaisissa kunnissa. Hallitusmuodon 51 §:n 2 momentin itsehallintosäännöksen ei ole katsottu tarjoavan yksittäisille kunnille suojaa kuntajaon muutoksia vastaan. Tästä syystä ei esityksen pakkoliitoksia koskevista kohdista ole huomautettavaa valtiosääntöoikeudelliselta kannalta." Valiokunnan kannanotto koskee käsiteltävänä olevan asian kannalta keskeisiä kuntajakolain 5 §:ssä säädettyjä erityisiä edellytyksiä kunnan alueen supistumisessa ja laajenemisessa mukaan lukien kuntajakolain 3 §:n mukaisten kuntajaon muuttamisen yleisten edellytysten täyttymistä erityisen painavina. Valtioneuvosto on päätöksessään siten nojautunut suoraan kuntajakolain sille antamaan harkintavaltaan. Kuntajakolain 1 §:ssä säädetyillä kuntajaon kehittämistä koskevilla säännöksillä on, toisin kuin Sipoo väittää, myös itsenäistä merkitystä päätöksen perusteena. Käyttäessään harkintavaltaansa valtioneuvosto nojautuu myös lain 1 §:n 2 momentissa tarkoitettuihin kuntajaon kehittämistavoitteisiin. Tämä ilmenee siinä, että valtioneuvosto ei pelkästään kuntajakolain 3 ja 5 §:n perusteella voi päättää kuntajaon muutoksesta, joka olisi vastoin lain 1 §:n 2 momentissa säädettyjä kehittämistavoitteita. Esimerkiksi alueellista eheyttä on pidetty ehdottomana edellytyksenä kuntajaon muuttamiselle, joten kuntaliitoskunnilta on edellytetty yhteistä rajaa. Ei myöskään ole ajateltavissa, että valtioneuvosto lain 3 ja 5 §:n nojalla tekisi kuntajaon muuttamista koskevan päätöksen, joka johtaisi toiminnalliseen kokonaisuuteen, jolla ei olisi taloudellisia ja henkilöstövoimavaroihin perustuvia edellytyksiä vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta tai joka ei edistäisi minkäänlaista toiminnallista kokonaisuutta. Kuntajakolain 1 §:n 2 momentin merkitys ilmenee myös kuntajakolain 4 §:n 1 momentista, jonka mukaan asianomaisten kunnanvaltuustojen yhteiseen esitykseen perustuva kokonaisia kuntia koskeva kuntajaon muutosesitys voidaan hylätä vain, jos kuntajaon muutos olisi vastoin jotakin kuntajaon muutokselle 1 ja 3 §:ssä säädettyä edellytystä. Kuntajakolain 1 §:n tulkinnallinen merkitys voidaan myös ilmaista siten, että 1 §:n 2 momentissa säädettyjen kriteereiden täyttyminen on välttämätön mutta ei riittävä edellytys kuntajaon muuttamiselle. Sipoon kunnan tulkinta, että samanaikaisesti kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain (169/2007) kanssa kuntajakolain 1 §:n 2 momenttiin lisätty säännös, jonka mukaan kunnan tulee muodostua työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta, ei koskisi kuntajakolain 5 §:ssä tarkoitettuja kunnan osaliitoksia, on virheellinen. Kuntajakolain 1 §:n 2 momentissa tarkoitetut kuntajaon kehittämistavoitteet koskevat kaikkia kuntajaon muutoksia. Kuntajakolaissa lain 5 §:ssä tarkoitettuja kunnan osaliitoksia ei ole rajattu näiden tavoitteiden ulkopuolelle. Tällainen rajaus olisikin vastoin lain logiikkaa ja tarkoitusta. Edellä mainittu säännös on myös lisätty kuntajakolakiin pysyvästi, eikä sen voimassaoloa ole rajoitettu kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain voimassaoloaikaan eli vuoden 2012 loppuun. Lisäyksellä on haluttu sovittaa yhteen kunta- ja palvelurakenneuudistuksesta annetun lain ja kuntajakolain tavoitteita. Kuntajakolain 1 §:n muutosta koskevassa hallituksen esityksen (HE155/2006) yksityiskohtaisissa perusteluissa on erityisenä kysymyksenä otettu esille sen soveltaminen kuntajakolain 4 §:ssä tarkoitettuihin kokonaisia kuntia koskeviin kuntajaon muutoksiin. Näin on menetelty sen vuoksi, että kuntajakolain 4 §:n 1 momenttiin lisättiin samanaikaisesti säännös, jonka mukaan kunnanvaltuustojen yhteiseen esitykseen perustuva uuden kunnan perustamista tai kuntien lukumäärän vähenemistä tarkoittava kuntajaon muutosesitys voidaan hylätä sillä perusteella, että kunta ei kuntajaon muutoksen jälkeen muodostuisi kuntajakolain 1 §:n mukaisesti työssäkäyntialueesta tai muusta sellaisesta toiminnallisesta kokonaisuudesta, jolla on taloudelliset ja henkilöstövoimavaroihin perustuvat edellytykset vastata palveluiden järjestämisestä ja rahoituksesta. Sipoon kunnanhallituksen valituksen mukaan valtioneuvosto on perustellut päätöstä virheellisesti yleisen edun vaatimuksella, vaikka yleisellä edulla ei ole merkitystä päätöksen lainmukaisuutta arvioitaessa. Kuntajaon muutos voitaisiin tehdä kuntajakolain 5 §:n mukaisesti vain erityisen painavilla lain 3 §:n mukaisilla edellytyksillä. Valtioneuvosto on perustellut päätöstään seuraavasti: "Esityksen mukaiselle kuntajaon muutokselle on katsottava olevan kuntajakolain 5 §:n 2 momentissa tarkoitetut erityisen painavat edellytykset. Tärkeä alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien sekä kuntien toimintakyvyn ja toiminnan taloudellisuuden turvaamiseen liittyvä yleinen etu vaatii Helsingin, pääkaupunkiseudun ja koko Helsingin seudun yhdyskuntarakenteen ja toimintaedellytysten kehittämistä. Helsingin kaupunki on maan ainoan kansainvälisesti merkittävän metropolialueen keskus, jonka tasapainoisen kehityksen turvaaminen on koko maan edun mukaista." Sisäasiainministeriö korostaa, että yleistä etua ei siten ole valtioneuvoston päätöksessä käytetty itsenäisenä kriteerinä, vaan sen soveltaminen on päätöksessä sidottu aineellisesti kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 3 kohdassa säädettyyn alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksien parantamiseen ja 3 §:n 1 momentin 4 kohdassa säädettyyn kuntien toimintakyvyn ja toiminnan taloudellisuuden edistämiseen. Voimassa olevalla kuntajakolailla kumotun kuntajaosta annetun lain mukaan kuntajaon muutos voitiin tehdä erityisillä edellytyksillä, "jos tärkeän yleisen edun katsottiin sitä vaativan. "Voimassa olevassa kuntajakolaissa ei ole ollut tarkoitus sivuuttaa "tärkeän yleisen edun" kriteeriä arvioitaessa 5 §:n 2 momentissa tarkoitettujen erityisen painavien edellytysten täyttymystä, vaan tärkeä yleisen edun arviointi haluttiin sitoa 3 §:ssä säädettyihin kuntajaon muuttamisen yleisiin edellytyksiin. Sisäasiainministeriö korostaa, että valtioneuvoston päätöksessä on arvioitu myös kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja kuntajaon muutoksen yleisiä edellytyksiä. Päätöksen mukaan on ilmeistä, että pidemmällä aikavälillä siirretyn alueen rakentaminen ja asuttaminen myös edistää palveluiden järjestämistä alueen asukkaille. Tämä koskee siirrettävällä alueella sekä nykyisin että tulevaisuudessa asuvia ja myös asukkaita siirrettävää aluetta laajemmalla vaikutusalueella. Kuntajaon muutoksen ei myöskään voida katsoa yleisesti heikentävän alueen asukkaiden elinolosuhteita. Näin valtioneuvoston päätös on perustunut kokonaisarvioon, jossa kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 3 ja 4 kohdassa tarkoitettujen edellytysten katsotaan täyttyvän erityisen painavina eikä kuntajaon muutos objektiivisesti arvioiden ole myöskään ongelmallinen mainitun momentin 1 ja 2 kohdassa säädettyjen edellytysten näkökulmasta. Kuntajaon muutoksen vaikutukset Sipoon kunnan talouteen Sipoo on esittänyt valituksessaan, että toteutuessaan valtioneuvoston päätöksellä on syvälliset vaikutukset Sipoon kunnan talouteen. Siirrettävällä alueella on Sipoon kunnan omistamia rakennuksia ja rakennelmia sekä kunnallistekniikka yhteensä yli 38 miljoonan euron arvosta. Sipoon kunnan verotulojen menetys olisi 13,5 prosenttia. Osaliitos välillisesti johtaisi valmisteilla olevan kunnan yleiskaavan toteuttamisesta Sipoon saaman nettotulon pienenemiseen 118 miljoonalla eurolla. Valituskirjelmän mukaan taloudelliset menetykset vaarantaisivat Sipoon kunnan tulevaisuuden itsenäisenä kuntana. Kuten valituksen kohteena olevan päätöksen perusteluissa todetaan, Sipoon kunnalla on kuntajaon muutoksen jälkeenkin pääkaupunkiseudun läheisyydessä ja Helsingin seutuun kuuluvana yli 17 000 asukkaan kuntana hyvät edellytykset toimia ja kehittyä omista lähtökohdistaan. Tehty kuntajaon muutos ei missään tapauksessa vaaranna Sipoon kunnan tulevaisuutta itsenäisenä kuntana, vaikka kuntajaon muuttaminen jossakin määrin heikentää tai hidastaa Sipoon kunnan väestön ja talouden kehitystä asukasmäärän pienetessä runsaalla 2 000 asukkaalla. Helsinkiin on siirretty alueita vain sen verran, kun kuntajaon muutoksen taustalla olevat maankäytön, asumisen, liikenteen ja elinkeinojen kehittämiseen liittyvä tavoitteet edellyttävät. Kuntajaon muutokseen liittyviä asioita kuntien välisistä taloudellisista järjestelyistä ei ratkaista kuntajaon muutospäätöksessä, vaan Helsingin kaupungin ja Sipoon kunnan tulee tehdä asiasta kuntajakolain 20 §:n mukainen taloudellinen selvitys. Kuntajakolain 20 §:n mukaan liitettäessä kunnan osa toiseen kuntaan asianomaisten kuntien on toimitettava kuntien omaisuutta muutosalueella koskeva taloudellinen selvitys, ellei sitä muutoksen vähäisen vaikutuksen vuoksi tai muusta syystä ole pidettävä tarpeettomana. Sellainen kiinteä omaisuus ja siihen kohdistuva vuokra tai muu käyttöoikeus, joka yksinomaan tai pääasiallisesti palvelee jotakin aluetta, on selvityksessä osoitettava sille kunnalle, johon alue tulee kuulumaan. Muuten omaisuus sekä velat ja velvoitteet jaetaan lain mukaan selvityksessä siten, että selvityksen kokonaisvaikutukset kohdistuvat kuntiin tasapuolisesti. Kunnat toteuttavat taloudellisen selvityksen sen jälkeen, kun valtioneuvosto on päättänyt kuntajaon muutoksesta. Selvitykseen voi myös liittyä kuntien välisiä rahallisia korvauksia. Maankäytön suunnittelu Sipoossa Valituksen keskeinen argumentti on, että Sipoo on ryhtynyt itse toimenpiteisiin, joilla voidaan saavuttaa ne tavoitteet, joiden perusteella valtioneuvosto on kuntajakolain 3 ja 5 §:n nojalla päättänyt valituksen kohteena olevasta kuntajaon muutoksesta. Tältä osin Sipoo kuvaa Sipoon yleiskaavan valmistelutyötä. Siinä on 13.2.2007 (kunnanhallitus) ja 28.5.2007 (kunnanvaltuusto) päädytty ratkaisuun, jossa 20 000 asukasta ja 7 000 työpaikkaa sijoittuisi valtioneuvoston päätöksellä Sipoosta Helsinkiin siirretylle alueelle vuoteen 2025 mennessä. Valituskirjelmän mukaan yleiskaava hyväksytään lopullisesti vuodenvaihteessa 2007 - 2008. Sipoo toteaa, että se on tehnyt kaikki tarvittavat kunnalliset maankäyttöpoliittiset päätökset alueen yhdyskuntarakenteen kehittämiseksi. Kuten valituksen kohteena olevan päätöksen perusteluissa todetaan, Helsingin kaupungin ja siihen rajoittuvien alueiden yhdyskuntarakenteen kehitys on kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen kuvaamalla tavalla painottunut epätasaisesti länteen ja pohjoiseen. Helsingin kaupungin ja pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ei sen sijaan ole voimassa olevasta kuntarakenteesta johtuen kehittynyt itään päin. Tämä koskee sekä asutusta että elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä. Helsingin itäisissä kaupunginosissa on runsaasti asutusta, jota on kaupungin vaikea asuntotilanne huomioon ottaen tarve laajentaa edelleen. Lisäksi Vuosaaren sataman rakentaminen edellyttää maankäytön, asumisen, liikenteen ja muun alueiden käytön suunnittelua Helsingin nykyisiä rajoja laajemmalla alueella. Sisäasiainministeriö toteaa, että edellä mainittu objektiivisesti todettavissa oleva tilanne on seurausta siitä, että Sipoo ei maankäytön suunnittelussa ole ottanut huomioon Helsingin ja pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen kehitystarpeita. Sipoon yleiskaavan valmistelussa on sittemmin kyllä valittu valituskirjelmässä kuvattu malli, joka on pitkälle valtioneuvoston päätökseen perusteluissa kuvattujen siirrettyjen alueiden kehittämistarpeiden mukainen. Sipoon yleiskaavansa osalta myöhemmin tekemiin ratkaisuihin ovat epäilemättä myös vaikuttaneet ensin Helsingin kaupungin 21.6.2006 valtioneuvostolle tekemä kuntajaon muutosesitys ja sittemmin sisäasiainministeriön päätös asettaa kuntajakoselvittäjä selvittämään kuntajaon muutoksen tarvetta alueella. Lisäksi sisäasiainministeriö viittaa valtioneuvoston päätöksen perusteluihin, joissa todetaan seuraavaa: "Siirretyn alueen kehittäminen sekä Helsingin että Sipoon esittämällä tavalla osana Sipoota sen sijaan olisi ongelmallista. Sipoon kunnan asukasmäärän kasvaminen 20 000 – 40 000 asukkaalla olisi sen nykyiseen asukasmäärään suhteutettuna Suomen oloissa ennen kokemattoman voimakasta ja kasvu keskittyisi miltei kokonaan yhdyskuntarakenteellisesti ja toiminnallisesti Helsinkiin kiinnittyvälle alueelle. Näin suuren ja merkittävän alueellisen kokonaisuuden kehittäminen ja hallinnointi osana Helsingin kaupunkia on perusteltua. Alueen kehittäminen kuntien välisenä yhteistyönä ja siihen liittyvä päätösvallan jakautuminen useaan kuntaan on selvästi esitettyä kuntajaon muutosta vaikeammin toteutettavissa. Päätöksessä on myös otettu huomioon, että Helsingin kaupungilla on kokonsa ja voimavarojensa johdosta Sipoota selvästi paremmat edellytykset kehittää alueen yhdyskuntarakennetta suunnitellulla tavalla." Helsingin kaupungin Sipoossa omistamien maiden vaikutus päätöksenteossa Sipoo esittää valituksessaan, että valtioneuvoston päätöksen keskeisenä perusteena on ollut Helsingin kaupungin maanomistukseen perustuva yhdyskuntarakenteen laajentaminen Lounais-Sipoossa. Päätöksessä olisi näin tullut ottaa huomioon Sipoon kunnanvaltuuston päätös lunastaa yhdyskuntarakentamiseen Helsingin kaupungin omistamia kiinteistöjä maankäyttö- ja rakennuslain 99 §:n nojalla. Valituskirjelmän mukaan valtioneuvoston päätöksen perusteluissa ei myöskään ole otettu huomioon niitä erittäin suuria taloudellisia hyötyjä, joita Helsingin kaupunki saisi siirrettäväksi päätetyn alueen maanomistajana. Valtioneuvoston päätöstä ei vastoin valituksessa esitettyä ole miltään osin perusteltu Helsingin maanomistuksilla siirretyillä alueilla. Kunnan osaliitoksia ei vakiintuneen laintulkinta- ja hallintokäytännön mukaisesti ole tehty sillä perustella, että kunta, henkilö tai joku muu taho omistaa kiinteistöjä toisessa kunnassa. Kuntajaon muutoksessa on kysymys hallinnollisen jaon muuttamisesta. Kuntajakoselvittäjä Myllyniemen selvityksessä on sen sijaan eri ratkaisumalleja arvioitaessa käsitelty myös Helsingin omistamia maita siirrettävillä alueilla. Päätösehdotuksensa oikeudellisissa perusteluissa hänkään ei ole vedonnut Helsingin omistamiin maihin vaan asunto- ja työpaikkarakentamisen tarpeisiin. Päätösten perusteluiden ja vaikutusten välinen kausaaliyhteys Valituksen mukaan valtioneuvoston päätöksen perusteluiden ja sen väitettyjen vaikutusten väliltä puuttuu konkreettisesti osoitettu kausaliteettiyhteys. Asukkaiden, elinkeinojen ja kunnallisolojen kehitystä ja vaikutusta ei ole osoitettu objektiivisesti hyväksytyillä mittareilla ja argumenteilla. Valtioneuvoston päätöksen perustelut ovat yleisellä tasolla vaikka vaikutusten vertailussa olisi pystyttävä käyttämään kvantitatiivisia tai muutoin riittävän täsmällisesti yksilöityjä perusteluita, kuten kustannusarvioita, kaavaluonnoksia, rakennussuunnitelmia, tilastoja, vuosilukuja. Sisäasiainministeriö toteaa, että päätösten perusteluiden yleisyyden taso on ollut tietoinen ratkaisu. Kuntajakoselvittäjän esitykseen sisältyy paljon valtioneuvoston päätöksen perusteluiksi otettuja perusteluita yksityiskohtaisempia maankäyttöön, asumiseen, liikenteeseen ja palveluihin liittyviä näkökohtia. Niitä ei tämäntyyppisessä kuntajaon muutoksessa kuitenkaan ole mahdollista ottaa sellaisenaan päätöksen perusteluosaan. Kuntajaon muutos koskee itsehallinnollista kuntajaotusta. Kuntajaon muutospäätös ei sen sijaan ole maankäytön, asumisen, liikenteen ja palveluiden suunnitteluasiakirja eikä sillä oikeudellisesti myöskään ohjata suunnittelua mainituissa asioissa. Näin ollen nyt käsiteltävänä olevan kaltaisessa kuntajakopäätöksessä on mahdotonta eritellä tulevaisuudessa toteutettavia yksittäisiä hankkeita, hankkeiden kustannusarvioita ja niiden tarkempia toteutusaikatauluja. Olennaista sen sijaan on ongelman riittävä yksilöinti ja se kehityssuunta, joilla ongelmia voidaan ratkaista. Tässä yhteydessä voidaan myös todeta, että kuntajaon muutosprosessin vireille tulon jälkeen Sipoon kunta on esittänyt liitosalueen ongelmista ja niiden ratkaisuista (esimerkiksi Sipoon yleiskaavan valmisteluprosessin osalta) varsin samansuuntaisia näkemyksiä kuin mitä on käytetty valtioneuvoston päätöksen perusteena. Prosessin aikana keskustelu siitä, mitä pitäisi tehdä, onkin paljolti siirtynyt keskusteluun, kuka tekee. Päätöksen vaikutukset Sipoon kunnan toimintakykyyn Sipoon valituksen mukaan valtioneuvoston päätöksen perusteena esitetty väite, että kuntajaon muutos olisi tarpeen kuntien toimintakyvyn ja taloudellisuuden turvaamiseksi, on yksiselitteisesti virheellinen, koska päätöksen vaikutukset ovat Sipoon kunnan kannalta erittäin kielteiset. Kuntien toimintakyvyn ja taloudellisuuden turvaamista on valtioneuvoston päätöksessä arvioitu kokonaisuutena. Tähän arvioon on sisältynyt osin vastakkaisten intressien punnintaa. Helsingin, pääkaupunkiseudun ja Helsingin seudun kuntien toimintakyvyn ja taloudellisuuden turvaaminen edellyttää tehtyä kuntajaon muutosta. Päätös on tältä osin selkeästi perustunut Helsingin itäosiin rajoittuvien alueiden yhdyskuntarakenteen kehittymättömyyteen ja yhdyskuntarakenteen epätasapainoiseen painottumiseen länteen ja pohjoiseen. Helsingin kaupungin ja pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenne ei ole voimassa olevasta kuntarakenteesta johtuen kehittynyt itään päin. Tämä haittaa sekä asutuksen että elinkeinoelämän toimintaedellytyksiä kehittymistä alueella. Päätöksessä on myös selvästi tuotu esiin sen kielteiset vaikutukset Sipoolle. Päätöksen perusteluissa todetaan, että kuntajaon muutos jossakin määrin heikentää tai hidastaa Sipoon kunnan väestön ja talouden kehitystä asukasmäärän pienetessä runsaalla 2 000 asukkaalla. On selvää, että siirrettäessä alueita kunnasta toiseen siirrolla on alueita luovuttavan kunnan näkökulmasta myös kielteisiä vaikutuksia tai alueita luovuttamaan joutuva kunta näin ainakin kokee. Lisäksi sisäasiainministeriö toteaa, että valtioneuvosto on ottanut päätöksessä huomioon myös hallintolain 6 §:ssä säädetyn suhteellisuusperiaatteen. Sipoon omat toimenpiteet Valituksen mukaan ainoa kuntajaon muutoksen peruste, jolle valtioneuvoston päätöksessä on esitetty jonkinlaisia perusteluja, on kuntajakolain 3 §:n 1 momentin 3 kohdan mukainen peruste "parantaa alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia". Tällöinkin tulisi kuitenkin osoittaa, että tätä tavoitetta ei voida saavuttaa muutoin. Samalla Sipoon kunta viittaa edellä mainittuun kunnan yleiskaavan valmistelutyöhön ja toteaa, että kaikki toivottu yhteiskuntakehitys voidaan ja tullaan saavuttamaan ja alueen elinkeinojen toimintamahdollisuuksia tullaan parantamaan Sipoon kunnan toimesta ja täysin riippumatta kuntajaon muutoksesta. Kuten edellä on todettu, Sipoo ei maankäytön suunnittelussa ole ottanut huomioon Helsingin ja pääkaupunkiseudun yhdyskuntarakenteen kehitystarpeita. Tilanne on kiistatta ongelmallinen ja ongelmat johtuvat voimassa olevista kuntarajoista. 3.2.2.2. Sipoon esittämät menettelyyn liittyvät valitusperustelut Sisäasiainministeriön vireillepano-oikeus Valituskirjelmässä esitetyt prosessiin liittyvät valitusperusteet ovat seuraavat: Valtioneuvoston päätös ei perustu kuntajakolain edellyttämällä tavalla sisäasiainministeriön aloitteeseen, sillä ministeriö ei ole koskaan tehnyt asiaa koskevaa aloitetta, jossa ministeriö kuntajakolain 6 §:n tarkoittamalla tavalla olisi perustellut kuntajaon muuttamisen tarvetta ja johon kuntajakolain edellyttämällä tavalla olisi liitetty asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Koska ministeriö ei koskaan ole tehnyt asiaa koskevaa aloitetta, siitä ei tietenkään ole voitu kuulla asianosaisia hallintolain ja kuntajakolain edellyttämällä tavalla. Valtioneuvoston päätös perustuu näin ollen ilmeiseen väärään lain soveltamiseen ja kuntajakolain yksiselitteisten menettelysäännösten rikkomiseen. Kuntajakolain 8 §:n mukainen kuntajakoselvittäjän asettaminen ei ole mikään vaihtoehtoinen tapa valmistella kunnan esitystä tai ministeriön aloitetta, vaan siihen voidaan ryhtyä, jos asiaa koskevan kunnan esityksen tai ministeriön aloitteen pohjalta ja näistä esityksistä toimitetun kuntajakolain 7 §:n kuulemismenettelyn perusteella arvioidaan, että asian laajuuden tai vaikeuden johdosta tai muusta perustellusta syystä on toimitettava erityinen selvitys. Kuntajakoselvittäjä ei tee ministeriön aloitetta tai kunnan esitystä, vaan hankkii jo tehtyyn aloitteeseen tai esitykseen kuulemisvaiheen jälkeen tarpeelliseksi katsottua lisäselvitystä laajoissa tai vaikeissa asioissa. Sisäasiainministeriö toteaa, että Sipoon kunnan väite ei perustu lakiin eikä se vastaa noudatettua hallintokäytäntöä. Kuntajakolain 6 §:n 1 momentin mukaan esityksen kunnan osaliitosta tarkoittavaksi kuntajaon muutokseksi voi tehdä asianomaisen kunnan valtuusto tai kunnan jäsen. Esitys on toimitettava sisäasiainministeriölle. Kuntajakolain 6 §:n 2 momentin mukaan kuntajaon muuttamista koskeva asia voi tulla vireille myös ministeriön aloitteesta. Jo lain sanamuodonkin mukaan ministeriön aloitteessa on kysymys asian vireillepanosta. Kuntajakolain 8 §:n 1 momentin mukaan kuntajaon muuttamista koskevan asian laajuuden tai vaikeuden johdosta taikka muusta perustellusta syystä ministeriö voi määrätä toimitettavaksi erityisen selvityksen, jota varten ministeriö asettaa asianomaisia kuntia kuultuaan kuntajakoselvittäjän tai -selvittäjiä. Lain 8 §:n 3 momentin mukaan selvityksen osoittaessa että kuntajakoa olisi muutettava, selvittäjän on tehtävä ehdotus kuntajaon muutoksesta ja sen johdosta tarvittavista määräyksistä ja päätöksistä. Selvittäjän ehdotuksesta on voimassa, mitä kuntajaon muutosesityksestä säädetään. Kuntajakolain 6 §:n 3 momentin mukaan esityksessä tai aloitteessa on perusteltava kuntajaon muuttamisen tarve ja siihen on mahdollisuuksien mukaan liitettävä asian arvioimiseksi tarpeellinen selvitys. Milloin esitys tai aloite tarkoittaa kunnan jonkin alueen tai joidenkin alueiden siirtämistä toiseen kuntaan tai toisiin kuntiin, siinä on tarpeellisella tarkkuudella ilmoitettava nämä alueet. Kuntajakolain 7 §:ssä säädetään niin sanotusta kenttäkierroksesta, jonka yhteydessä alueen asukkaat, asianosaiset, asianomaiset kunnat, lääninhallitus ja kiinteistörekisterin pitäjä ottavat kantaa aloitteeseen tai esitykseen. Edellä mainittujen säännösten perusteella on kiistatonta, että sisäasiainministeriöllä on oikeus oma-aloitteisesti panna vireille kuntajaon muuttamista koskeva asia. Niin ikään sisäasiainministeriöllä on kuntajakolain 8 §:n mukaisesti oikeus määrätä toimitettavaksi asiassa erityinen selvitys. On selvää, että sisäasiainministeriöllä on säännösten mukaan mahdollisuus määrätä toimitettavaksi erityinen selvitys ja asettaa sitä varten kuntajakoselvittäjä myös niissä tapauksissa, joissa se on itse asian vireille panijana. Tällöin vasta kuntajakoselvittäjän ehdotus sisältää kuntajakolain 6 §:ssä tarkoitetun esityksen kuntajaon muuttamisesta, mistä on selvästi säädetty kuntajakolain 8 §:n 3 momentissa, jonka mukaan selvittäjän ehdotuksesta on voimassa, mitä kuntajaon muutosesityksestä säädetään. Vasta selvittäjän ehdotuksen jälkeen on olemassa yksilöity kuntajaon muuttamista koskeva esitys, joka voidaan lähettää edellä todetulle kenttäkierrokselle ja josta voidaan kuulla asianomaisia tahoja ja jonka pohjalta on mahdollista tämän jälkeen tehdä kuntajaon muuttamista koskeva päätös. Tässä yhteydessä voidaan myös todeta, että sisäasiainministeriön asettaessa kuntien ehdotuksesta kuntajakoselvittäjiä kunnat eivät ole ennen selvittäjien asettamista tehneet valtioneuvostolle esitystä kuntajaon muuttamisesta. Kuntajaon muutosta koskeva esitys on sisältynyt vasta selvittäjän tekemään kuntajaon muuttamista koskevaan ehdotukseen. Menettely asetettaessa kuntajakoselvittäjää ja kuntajakoselvittäjän esteellisyys Sisäasiainministeriö ei ole hallintolain, kuntalain ja kuntajakolain edellyttämällä tavalla kuullut Sipoon kuntaa asettaessaan kuntajakolain 8 §:n nojalla kuntajakoselvittäjäksi Pekka Myllyniemen. Kuuleminen ei ole ollut hallintolain 34 ja 36 §:n mukaista, eikä kuulemisesta ole ilmoitettu sillä tavoin kuin hallintolain 58 §:ssä säädetään tiedoksiannosta viranomaiselle. Kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemi ei missään tapauksessa Uudenmaan liiton hallituksen jäsenenä ja asiaan liittyvän poliittisen toimintansa vuoksi nauti Sipoon luottamusta. Edellä mainitun väitteen osalta sisäasiainministeriö viittaa ministeriön Valtioneuvoston oikeuskanslerille 12.2.2007 toimittamaan vastineeseen. Vastine koski kanteluita, jotka Sipoon puolesta ry - För Sibbo r.f sekä Veikko Lindell ja Juha Wermundsén olivat tehneet oikeuskanslerille Helsingin kaupungin Sipoon kuntaa koskevan kuntajaon muutosesityksen käsittelystä sekä sisäasiainministeriön määräämän erityisen selvityksen toimittamisesta. Vastineessa todetaan muun ohella seuraavaa: "Sisäasiainministeriö huomauttaa, että kuntajakolaissa on oma erityissäännös kuulemisesta eikä laissa säädetä kuulemisen muodosta. Sisäasiainministeriössä on käytännössä kuullut kuntia kuntajakoselvittäjän henkilöstä suullisesti, yleensä kunnan edustajien kanssa pidetyssä kokouksessa. Sisäasiainministeriö on kuullut Sipoon kuntaa kuntajakoselvittäjän henkilöstä esittämällä Sipoon kunnan edustajille 21.9.2006 pidetyssä neuvottelussa ehdotuksensa kuntajakoselvittäjästä. Sipoon kunnan kunnanhallitus on käsitellyt asiaa seuraavalla viikolla. Sisäasiainministeriö katsoo, että Sipoon kunnalle on varattu asian laatuun nähden riittävästi aikaa esittää kantansa. Sipoon kanta on ollut ministeriön tiedossa sen asettaessa kuntajakoselvittäjän. Sisäasiainministeriö on asettanut valtiotieteen maisteri Pekka Myllyniemen kuntajakoselvittäjäksi 26.9.2006. Kuntajakolaissa ei ole asetettu kuntajakoselvittäjälle pätevyysvaatimuksia. Erityisen selvityksen tekeminen on Sipoon osalta edellyttänyt vankkaa kokemusta kuntajaon muutoksen edellytyksien punninnasta, jota Myllyniemellä on yhtenä harvoista kuntajakoselvittäjistä. Kuntajakoselvityksien tekemisen lisäksi Pekka Myllyniemellä on kokemusta kuntajaon muuttamisesta myös kuntaliitoskunnan kaupunginjohtajana. Sisäasiainministeriö katsoo myös, ettei Pekka Myllyniemi ole ollut esteellinen tekemään Sipoota koskevaa erityistä selvitystä kanteluissa esitetyillä perusteilla. Aiemmat kuntajakoselvitykset ovat meriitti eivätkä muodosta esteellisyysperustetta. Siltä osin kuin kanteluissa on viitattu, että Myllyniemi on esteellinen Uudenmaan liiton hallituksen jäsenyyden vuoksi, sisäasiainministeriö katsoo, ettei Helsinkiä ja Sipoota koskevassa kuntajaon muutoksessa Uudenmaan liitto ei ole asianosainen eikä liitolla ole odotettavissa erityistä hyötyä tai vahinkoa, kuten esteellisyysperusteiden täyttyminen edellyttäisi." Apulaisoikeuskansleri Jaakko Jonkka on 14.6.2007 antamassaan päätöksessä arvioinut kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen pätevyyttä ja esteellisyyttä seuraavasti: "Kantelu- ja valitusasiakirjoihin sisältyy varsin niukalti tietoja Pekka Myllyniemen asemasta ja toiminnasta Uudenmaan liitossa. Sen mukaan, mitä asiassa on esitetty, ei nähdäkseni ole käynyt ilmeiseksi, että ministeriö olisi arvioinut virheellisesti Myllyniemen aikaisemman toiminnan aiheuttamaa esteellisyyttä ja tältä osin menetellyt moitittavasti asettaessaan hänet kuntajakoselvittäjäksi." Sisäasiainministeriö toteaa, että on selvää, että Myllyniemen aikaisempi poliittinen toiminta ja hänen osallistumisensa voimassa olevan kuntajakolain valmistelutyöhön ei tee hänestä esteellistä toimimaan kuntajakoselvittäjänä. Ottaen huomioon hallintolain 5 §:n 1 momentti kuntajaon muutoksiin sovelletaan ensisijaisesti kuntajakolakia. Velvollisuudesta kuulla kuntia ennen kuntajakoselvittäjä asettamista säädetään kuntajakolain 8 §:n 1 momentissa. Selvitys voidaan käynnistää kuntien mahdollisesta vastustuksesta huolimatta ja selvittäjäksi voidaan määrätä muitakin kuin kuntien kannanotoissa mahdollisesti edellytettyjä henkilöitä. Ottaen huomioon kuntajakolain 9 lukuun sisältyvät muutoksenhakusäännökset erityisen selvityksen toimittamista ja kuntajakoselvittäjän asettamista koskevaan päätökseen ei vasta valmistelua koskevana toimenpiteenä myöskään voi hakea muutosta valittamalla. Kuntajakoselvityksen käynnistyminen ja kuntajakoselvittäjän asettaminen ei vielä merkitse kuntajaon muutosta. Kuten edellä on todettu, vasta selvittäjän mahdollinen ehdotus kuntajaon muuttamiseksi muodostaa käsittelyn pohjana olevan esityksen. Viimeksi mainitusta esityksestä esimerkiksi kuntien tulee kuntajakolain 7 §:n 2 momentin perusteella antaa lausuntonsa. Sisäasiainministeriö katsoo, että Sipoon kunnan valituksessa korkeimmalle hallinto-oikeudelle ei ole esitetty sellaisia uusia näkökohtia, jotka antaisivat aihetta arvioida Myllyniemen esteellisyyttä aikaisemmasta poiketen. Myöskään selvitysmiehen asettamiseen liittyneessä kuulemismenettelyssä ei ole menetelty säädöstenvastaisesti. Sipoon kunta on alusta asti vastustanut kuntajakoselvityksen käynnistämistä, mikä myös osaltaan teki käytännössä vaikeaksi löytää Sipoon hyväksyttävissä oleva kuntajakoselvittäjä. Pääministeri Matti Vanhasen esteellisyys Valituksen mukaan pääministeri Matti Vanhanen on Valtioneuvoston jäsenenä ollut esteellinen osallistumaan kuntajaon muutosta koskevaan päätöksentekoon, koska hän on itse ja oma-aloitteisesti useilla eri foorumeilla ilmaissut julkisen ja ei pelkästään voimakkaan, vaan jopa erittäin voimakkaan tukensa sille, miten vireillä oleva yksittäinen hallintoasia tulisi ratkaista valtioneuvostossa. Hän on jopa itse ja oma-aloitteisesti ottanut kantaa siihen, miten Helsingin kaupungille siirrettäviä alueita tulevaisuudessa tulee kehittää ja asettanut kaupungin tukemiselle ennakkoehtoja. Pääministerin ennen valtioneuvoston päätöstä esittämät kannat ilmenevät Sipoon valituskirjelmän liitteistä 9-11. Luottamus pääministeri Vanhasen puolueettomuuteen vireillä olevassa asiassa on siten vaarantunut. Tältä osin sisäasiainministeriö toteaa, että pääministeri Vanhanen on päättänyt nyt käsiteltävänä olevassa asiassa osallistua valtioneuvostossa päätöksentekoon keskusteltuaan asiasta apulaisoikeuskansleri Jaakko Jonkan kanssa. Apulaisoikeuskansleri on pääministeri Vanhaselle antamassaan lausunnossa todennut muun ohella seuraavaa: "Käytettävissäni olevan aineiston ja edellä esittämieni yleisten esteellisyyden arviointikriteerien perusteella en näe oikeudellisia perusteita laillisuusvalvojana puuttua asiaan, jos pääministeri Vanhanen osallistuu kyseisen kuntajakoasian päätöksentekoon. Kiinnitän kuitenkin huomiota siihen, että päätöksentekijän on viime kädessä itse arvioitava, onko luottamus hänen puolueettomuuteensa hallintolain yleislausekkeen tarkoittamalla tavalla vaarantunut." Sisäasiainministeriö toteaa, että esteellisyyttä arvioitaessa on otettava huomioon valituksen kohteen olevaan päätökseen liittyvät yhteiskuntapoliittiset ulottuvuudet ja valtioneuvoston asema yhteiskuntapoliittisessa päätöksenteossa. Kuten edellä on todettu, kuntajaon muutoksen oikeudellisten edellytysten täyttyessä on kuntajakolain 11 §:n mukaan valtioneuvoston harkintavallassa, hyväksyykö se asianomaisen kunnan vastustuksesta huolimatta kunnan osaliitosta tarkoittavan kuntajaon muutosesityksen. Laki ei velvoita valtioneuvostoa hyväksymään kuntajaon muutosesitystä, vaikka oikeudelliset edellytykset täyttyisivätkin eikä päätöstä siten ole mahdollista tehdä pelkästään oikeudellisen harkinnan perusteella. Juuri tämän yhteiskuntapoliittisen ulottuvuuden vuoksi päätösvalta asiassa on säädetty valtioneuvoston yleisistunnolle. Apulaisoikeuskansleri Jaakko Jonkka on pääministeri Vanhasen esteellisyyttä koskevassa lausunnossaan todennut muun ohella seuraavaa: "On perusteltua ottaa huomioon, missä asemassa ja roolissa kannanottoja on esitetty. Ja näkisin eroa myös siinä suhteessa, onko kyse "tavallisen viranomaisen" tekemästä hallintopäätöksestä vai valtioneuvoston nyt kysymyksessä olevanlaisesta päätöksenteosta. Tässä tapauksessa on aihetta kiinnittää huomiota kuntajakoa koskevan päätöksen luonteeseen (hallinnollisia rajoja koskeva ratkaisu sekä se, että päätös ei kohdistu välittömästi kenenkään yksityisiin oikeuksiin). Yleistäen voidaan sanoa, että poliittiseen toimintaan kuuluvat linjaukset sekä julkiset kannanotot ja lausumat yhteiskunnallisista kysymyksistä. Jos niihin herkästi liitettäisiin esteellisyys tulevaisuudessa mahdollisesti tehtyihin päätöksiin nähden, yhteiskunnallisen keskustelun mahdollisuudet vaikeutuisivat olennaisesti, mikä puolestaan olisi ongelmallista kansanvallan, avoimuuden ja sananvapauden näkökulmasta sekä vaikeuttaisi valtioneuvoston päätöksentekoa." Sisäasiainministeriö toteaa lisäksi, että Sipoon valituskirjelmän liitteenä olevissa artikkeleissa pääministeri Vanhanen on käsitellyt Helsingin kaupungin valtioneuvostolle tekemää esitystä kuntajaon muuttamiseksi, jonka sisäasiainministeriö sittemmin hylkäsi samana päivänä, kun se teki valituksen kohteena olevan kuntajaon muutospäätöksen. Valtioneuvoston päätös ja päätöksen valmisteluun liittyvä kartta-aineisto Valtioneuvoston päätöksen perustelumuistion liitteenä on kuntajakoselvittäjän esitykseen sisältyvä kartta siirrettävän alueen rajauksesta. Kuntien ja niiden asukkaiden sekä asianosaisten kuntajakolain 7 §:n mukainen kuuleminen on sen sijaan tapahtunut Maanmittauslaitoksen laatiman kartan perusteella. Mainittujen karttojen väliset erot ovat merkittävät. Mikäli valtioneuvoston päätöstä tulkitaan niin, että siihen sisältyy päätöksen perustelumuistion liitekartta, voidaan todeta, ettei asianosaisia kuultu valtioneuvoston päätöksen perustana olevasta tärkeimmästä asiakirjasta ja esityksestä, eli aluerajauksesta. Kuulemismenettelyssä on näin ollen kuultu asianosaisia muusta kuntajaon muutoksesta kuin siitä, mistä valtioneuvosto on tehnyt valituksenalaisen päätöksen. Kuten Sipoon valituskirjelmässä todetaan, siirrettävää aluetta kuvaava kuntajakoselvittäjän ehdotukseen sisältynyt kartta oli valtioneuvostolle jaetun perustelumuistion liitteenä. Valtioneuvosto on tehnyt päätöksen vain päätösehdotuksesta kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä, jossa siirrettävät alueet on yksilöity kiinteistörekisteriyksiköiden ja -osien tarkkuudella. Valtioneuvosto teki tämän päätösehdotuksen mukaisen päätöksen kuntajaon muuttamisesta Sipoon kunnan, Vantaan kaupungin ja Helsingin kaupungin välillä. Päätös on julkaistu säädöskokoelmassa (säädöskokoelman numero 746/2007). Päätökseen ei sisälly mitään kartta-aineistoa. Edellä mainittu valtioneuvoston päätös ei miltään osin poikkea kuulemismenettelyn perusteena olleesta Uudenmaan maanmittaustoimiston kuntajakoselvittäjän laatiman kartan tulkinnasta. Kunnan osaliitosesityksistä pyydetään kuntajakolain 7 §:n 3 momentissa tarkoitettu kiinteistörekisterin pitäjän lausunto ennen kuin niistä kuulutetaan kunnassa kuntajakolain 7 §:n 1 momentin mukaisesti. Ensiksi mainitun lainkohdan mukaan lausuntoon on liitettävä luettelo kunnasta toiseen siirrettävistä kiinteistörekisterin rekisteriyksiköistä ja niiden osista sekä tarpeen mukaan ehdotus kuntien välisen rajan sijainniksi. Näin on meneteltävä, koska vähänkään laajemmissa kunnan osaliitoksissa esityksen tekijä ei yleensä tee esitystään kiinteistörekisteriyksiköiden tarkkuudella. Kuten Uudenmaan maanmittaustoimiston 12.12.2006 tekemästä nyt käsiteltävänä olevaa asiaa koskevasta lausunnosta ilmenee, tehtyjen karttatulkintojen tavoitteena on ollut välttää kiinteistörekisteriyksiköiden epätarkoituksenmukainen ja ilmeisen tarpeeton jakaminen kahteen kuntaan. Se, että selvitysmiehen ehdotukseen ja valtioneuvoston esittelymuistioon sisältynyt kartta vähäisessä määrin poikkeaa maanmittaustoimiston sitä täsmentävistä karttatulkinnasta, ei ole mitenkään voinut vaikuttaa harkintavallan käyttöön valtioneuvostossa. Kuten edellä on todettu, valtioneuvoston päätös on rajankäynnin osalta yhtenevä kunnassa julkaistuun kuulutukseen sisältyneen kartan kanssa. Näin ollen sisäasiainministeriö toteaa, että Sipoon kunnan väite ei tältäkään osin anna aihetta toimenpiteisiin. 3.2.3. Juha ja Annika Wermundsénin valitus Juha ja Annika Wermundsén vaativat valtioneuvoston päätöksen kumoamista perustuslain 121 §:ään sisältyvien kunnallista itsehallintoa koskevien säännösten vastaisena sekä kuntajakolain 1, 3 ja 5 §:n vastaisena. Valituksen tekijät myös kiistävät valtioneuvoston päätöksen perusteena käytettyyn kuntajakoselvittäjä Pekka Myllyniemen ehdotukseen sisältyvät väitteet Helsingin maankäyttöön, asumiseen ja liikenteeseen liittyvistä ongelmista ja esitetyistä keinoista niiden ratkaisemiseksi. Lisäksi Matti Vanhanen on valituskirjelmän mukaan ollut esteellinen osallistuessaan päätöksentekoon valtioneuvostossa. Koska nämä väitteet vastaavat Sipoon kunnan korkeimmalle hallinto-oikeudelle tekemässä valituksessa esitettyjä väitteitä, sisäasiainministeriö viittaa näiltä osin tässä lausunnossaan aikaisemmin toteamaansa. Muiden valituskirjelmässä esitettyjen väitteiden osalta sisäasiainministeriö lausuu seuraavaa: Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja Valituskirjelmän mukaan päätös on Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan 3, 4 ja 5 artiklan vastainen. Peruskirjan 3 artiklan mukaan paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti. Peruskirjan 4 artiklan mukaan paikallisviranomaisia tulee mahdollisuuksien mukaan kuulla hyvissä ajoin ja asianmukaisella tavalla niihin suoranaisesti liittyviä asioita koskevassa suunnittelussa ja päätöksen teossa. Peruskirjan 5 artiklan mukaan paikallisviranomaisten aluerajoja ei saa muuttaa neuvottelematta ensin asianomaisten kuntien kanssa. Kansanäänestyksen käyttäminen on mahdollista, milloin se sallitaan lainsäädännössä. Sisäasiainministeriö toteaa, että Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja on otettu huomioon säädettäessä kuntajakolakia ja siten myös tehtäessä valituksen kohteena olevaa päätöstä kuntajakolain nojalla. Peruskirja on kirjoitettu varsin yleiseen muotoon, eikä sitä useinkaan voi suoraan soveltaa yksittäisiin päätöksiin. Peruskirja on valituskirjelmässä todettujen kohtien osalta lähinnä normi, joka tulee ottaa huomioon kansallista lainsäädäntöä valmisteltaessa. Kuten aikaisemmin on todettu, tietyllä hetkellä voimassa oleva kuntajako ei ole perustuslaissa suojattu ja kunnan osaliitos voidaan kuntajakolain 3 ja 5 §:ssä säädetyillä edellytyksillä tehdä myös vastoin kunnan tahtoa. Myöskään Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirja ei rajoita sen ratifioineiden valtioiden oikeutta itsenäisesti lainsäädäntönsä mukaisesti päättää kuntajaotuksesta tai muista hallinnollisista rakenteistaan. Peruskirjan 3 artiklassa tarkoitettu paikallisviranomaisen oikeus ja kelpoisuus säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan paikallisen väestön etujen mukaisesti koskee kulloinkin voimassa olevaa hallinnollista jaotusta. Valituksen kohteena oleva kuntajaon muuttamista koskeva päätös ei myöskään millään tavalla rajoita Sipoolle lainsäädännön nojalla kuuluvia tehtäviä ja toimivaltaa. Sipoon kuntaa on ennen päätöksentekoa aikaisemmin kuvatulla tavalla kuultu kuntajakolain mukaisesti. Kuntajakoselvittäjää asetettaessa kuntaa on kuultu kuntajakolain 8 §:n 1 momentin mukaisesti. Kuntajakoselvittäjän esityksestä kunta on antanut kuntajakolain 7 §:n 2 momentissa edellytetyn lausunnon. Kuntajakolain kuulemista koskevat säännökset täyttävät Euroopan paikallisen itsehallinnon